Este Post é apoiado pelo Documento
de Trabalho “FALTA”.
No Documento estão explicadas e/ou
justificadas as afirmações do presente Post.
Por razões independentes da nossa
vontade, o Documento de Trabalho só estará disponível a 10 de Julho de 2012 –
apresentamos as nossas desculpas.
Enquadramento
Þ Desequilíbrio
no Programa do Governo
O Programa do Governo prevê:
·
articular as privatizações da TAP ANA,
·
a TAP deve manter a imagem de
“companhia-bandeira” e o hub (1) do aeroporto de Lisboa
·
a ANA implica o “redesenho e reenquadramento
regulatório do sistema aeroportuário” e o Governo ponderar “a transferência dos
aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela”.
Ao garantir a Imagem e o Hub da TAP, o Governo parece
considerar o interesse do País, e não do mero encaixe financeiro. Dito isto,
não podemos excluir a hipótese de vir a privilegiar o encaixe.
O Programa do Governo não reconhece nem garante o essencial.
A Rede Aeroportuária gerida pela ANA (2)
desempenha papel central na conjugação da Competitividade
·
da Acessibilidade Aérea a Portugal (3), pela sua relação com as Companhias Aéreas,
·
da Oferta de Turismo do País, no exercício da
sua «actividade exportadora».
Þ Cinco
Temas Que Todos Nós e o Governo Não Podemos Ignorar
São cinco os temas que Todos Nós e o Governo não podemos
ignorar:
·
Importância da Rede Aeroportuária para a
Acessibilidade Aérea ao País e desta para a Competitividade do Turismo
Receptor,
·
Avaliar o realismo, sustentabilidade e
exigências do hub da TAP no Aeroporto
de Lisboa,
·
Na Privatização da ANA, clarificar “O que se
Privatiza, Porque se Privatiza, Para Que se Privatiza e Como se Privatiza”?
·
Transparência na Gestão Aeroportuária,
·
Regulação Económica e da Qualidade de Serviço da
Rede Aeroportuária.
Þ Entrar
Num Mundo Novo
TAP e ANA serão vendidas a empresas internacionais, de
grande dimensão, com uma corporate
culture própria e exigências de competitividade diferentes das da TAP e
ANA.
Mais do que uma vaga “diminuição da presença do Estado na
Economia”, a privatização altera significativamente valores e funcionamento de
cinco mundos, mais ou menos protegidos até agora:
·
o de muitos dos gestores e outros trabalhadores
da TAP e ANA,
·
o do Sistema Politico e Administrativo do
Transporte Aéreo em Portugal,
·
o da Iniciativa Privada, com a sua zona de
conforto na relação com os dois mundos anteriores,
·
o da (falta de) Transparência na Gestão
Aeroportuária,
·
o da Regulação Económica e de Qualidade de
Serviço na Rede Aeroportuária.
Þ Nova
Dimensão da Transparência e Regulação
A força e homeostasia do Sistema Politico Administrativo do
Transporte Aéreo habituou-nos a Gestão Aeroportuária caracterizada por
·
respeito limitado das Recomendações da ICAO (4) sobre Transparência,
·
quase inexistente Regulação Económica e da
Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária.
As Privatizações da TAP e ANA alteram dramaticamente esta
situação, porque o Estado só pode defender o interesse público, se
·
impuser Transparência na Gestão Aeroportuária,
·
sujeitar a Rede Aeroportuária a Regulação
Económica e de Qualidade de Serviço forte e a cargo de Instituição capaz de a
implementar.
a)Funções da Rede Aeroportuária
Þ Prioridade
ao Turismo Receptor e às Transferências de Recursos do Exterior
Dada a situação geográfica de Portugal e da Prioridade dada
ao Turismo Receptor no sentido lato de incluir Turismo Residencial e Imigração
de Reformados (http://sergiopalmabrito.blogspot.pt/2012/05/o-algarve-as-sextas-20120427-esta-la-e.html), o Governo deve definir como função prioritária da
Rede, e daí tirar as devidas consequências, o garantir uma
Acessibilidade Aérea fácil, segura e competitiva a Portugal por
·
não residentes ou reformados imigrantes,
estrangeiros ou portugueses, que vêm a Portugal em lazer ou negócios ou em
Portugal residem, e que financiam as despesas de estadia ou residência, por
Transferência de Recursos do Exterior.
No respeito desta prioridade, a Gestão da Rede Aeroportuária
tem duas dimensões:
·
a mais importante já foi referida no comentário
sobre o Programa do Governo: juntamente com as Companhias Aéreas e Oferta de
Turismo, a Rede Aeroportuária é parte fundamental de um triplo «jogo win/win/win»,
de que depende a Competitividade da Oferta Final nos Mercados do Turismo,
·
no Marketing Mix desta Oferta Final, é parte do
Produto, instrumento da sua Promoção, canal de Distribuição e factor da
Segmentação Geográfica do Marketing Estratégico (a Procura forma-se na catchment area dos aeroportos de partida
dos turistas).
Þ Prestar
Serviços a Outros Tipos de Viajantes: Sinergias e Conflitos
Não ignoramos, antes sublinhamos, a importância dos serviços
prestados pela Rede Aeroportuária a outros tipos de viajantes:
·
viagens profissionais ao estrangeiro, por
residentes em Portugal,
·
ligação com as Regiões Autónomas,
·
passageiros em trânsito, no hub operado pela
TAP,
·
viagens de lazer, ao estrangeiro, por residentes
em Portugal.
Entre as exigências do Turismo Receptor e de cada um destes
tipos de viajantes, há Sinergias a explorar e Conflitos a gerir, no respeito de
uma prioridade (5):
·
sempre que haja conflito de interesse entre as
exigências dos outros tipos de viajantes e o do Turismo Receptor, as deste têm
prioridade.
Na realidade, o único caso relevante de tensão/conflito de
interesses tem a ver com a operação do hub
da TAP e é analisado no ponto seguinte.
b)Articulação das Privatizações da TAP e ANA = Importância do Hub de
Lisboa
Þ Tarde
Demais?
Temos a perfeita consciência de duas realidades:
·
levantamos questões que já deviam ter sido
avaliadas por Instituição Independente “de primeira linha”, de modo a criar um
consenso aberto sobre o que o Governo vai decidir,
·
chegamos à véspera da decisão do Governo (Troika
oblige, esperamos que nunca numa espécie de “Venda do BPN 2”) e continuamos a
dirimir argumentos não quantificados e a levantar questões que não podem ser
ignoradas como têm sido.
Esta “Avaliação Independente por instituição de 1ª linha”
deve incidir, sem que a lista seja exaustiva, sobre
·
importância do hub para a TAP (sem ele “a TAP
acabou”), que Fernando Pinto considera “o maior atractivo da TAP”, a partir do
qual “domina o mercado do Atlântico Sul. Todos os que se aproximam da empresa é
por causa disso” (3),
·
Lisboa ser uma Vantagem Comparativa do hub, pois
“não é possível replicar o hub aqui ao lado”,
·
importância do hub da TAP na Economia Portuguesa
e da TAP como “maior exportadora portuguesa”,
·
da saída do hub de Lisboa e consequente
redimensionamento da TAP, cenário que não podemos excluir e devemos analisar.
Sem esta Avaliação, a opinião de Fernando Pinto é informação
útil, mas fornecida por parte interessada.
Þ Articulação
das Privatizações e Cultura Dominante
Ao referir o calendários das Privatizações da TAP e ANA, o
Ministro Vítor Gaspar explicita o significado da Articulação das Privatizações:
·
“O objectivo é que os candidatos à ANA,
empresa cuja privatização gerará uma receita muito maior para o Estado do que a
da TAP, já tenham um "rascunho" do que acontecerá à TAP, que é a maior
cliente da ANA (7).
Na cultura dominante, garantir o hub da TAP em Lisboa vai para além do encaixe suplementar que o
tráfego gerado justifica na Privatização da ANA. Lembramos dois dos argumentos
adicionais:
·
a ambição do discurso, mais do que estratégia e
acção, de Portugal ser Plataforma de Ligação Tricontinental,
·
interesse e orgulho do País em relação a
Espanha, evitando que Madrid passe a ser o aeroporto de muitos voos
intercontinentais que, actualmente, partem e chegam a Lisboa.
Na cultura dominante, esta é uma Visão Sistémica, que se
sobrepõe à prioridade, meramente Sectorial, da nossa proposta. Salvo o devido
respeito, o realismo da nossa proposta tem visão mais larga do que a captura da
palavra «sistémico» pela cultura dominante.
Þ Exigências
do Hub da TAP no Aeroporto da Portela
Ao exigir a manutenção do hub, o Governo fica obrigado a
garantir, ao comprador da TAP, condições para a sua operação eficiente no
Aeroporto da Portela, a médio e longo prazo.
Mais tarde ou mais cedo, não é possível ultrapassar um
estrangulamento do sistema:
·
42 aviões/hora, transportando, em média, à volta
de uma centena de passageiros.
A proposta do Portela+1
visa desviar para aeroporto menos competitivo (Montijo?) parte da procura de
slots na Portela, o que permite à defesa do hub
“matar dois coelhos com uma cajadada”:
·
garante a operação eficiente do hub da TAP,
·
enfraquece a concorrência que as Low Cost fazem
aos voos intra-europeus da TAP.
A partir daqui, damos dois exemplos de questões a levantar:
·
o “expulsar” para Aeroporto menos competitivo
companhias com o potencial de crescimento de tráfego, como é o caso da Ryanair,
aumenta ou diminui a Competitividade da Oferta de Turismo de Lisboa e sua
Cintura Turística?
·
pode o Governo dar prioridade ao hub da TAP na Portela e garantir o seu
crescimento, indo ponto de inviabilizar o crescimento de outras companhias, que
representam mais turistas para a Oferta de Lisboa e sua Cintura Turística?
Eis exemplos da importância da Transparência da Gestão dos
Aeroportos, da Regulação Económica e de Qualidade de Serviço da Rede
Aeroportuária e da possível intervenção da Autoridade da Concorrência.
Þ Quais
as Fraquezas do Hub de Lisboa?
Face à eficiente Comunicação da TAP, há um questionar
informal da sustentabilidade do hub. Este questionar tem origem numa
dúvida, que não podemos ignorar:
·
estamos ou não a privilegiar uma realidade
económica conjuntural (o hub), em
detrimento da Acessibilidade Aérea, de que depende a Competitividade da Oferta
de Turismo?
Goste-se ou não, questionar não ofende e é a conversar que
nos podemos entender. Antes da abertura do debate que se impõe, listamos
fraquezas apontadas ao hub da TAP e que nos foram comunicadas informalmente:
·
o crescimento da TAP assenta em acordos
bilaterais frágeis e de difícil manutenção quando aparecer um operador mais
forte no mercado (caso da LAN/TAM),
·
o crescimento da TAP tem permitido acalmar as
“corporações” internas, que alimenta, o que é impossível em período de
recessão,
·
o hub perderá
clientes com a concorrência crescente de voos directos (nomeadamente, para
Brasil e Angola), a partir dos grandes hubs
europeus,
·
na ausência de Vantagem Comparativa de Lisboa, as
limitações da procura que tem origem ou destino em Portugal são ponto fraco,
·
manter o hub
da TAP não depende só de nós, mas sim do comprador – do IAG à LAN/TAM, passando pela
Avianca, a opção Madrid pode ser forte.
Quem viver, verá. Não
deve ser preciso viver muito – antes do fim do ano, temos uma primeira ideia do
futuro do hub da TAP. Mesmo que o
Governo, na pior tradição do País, queira escamotear factos, o comprador poderá
não poder (caso do IAG, pela regulação que está submetido) e a União Europeia ainda
garante a concorrência.
Þ Sinergias
e Conflitos Entre Hub da TAP e Oferta
de Turismo
O elencar de argumentos está gasto e não conduz a nada de
positivo, enquanto não tiver lugar a Avaliação Independente que propomos. Para
além do impacte positivo sobre a Economia Portuguesa, o tráfego do hub
·
viabiliza ligações intra-europeias, que trazem
turistas a Lisboa,
·
permite, nas ligações intercontinentais, stop overs em Lisboa e viagens ponto a
ponto.
Os conflitos correntes têm a ver com a limitação de acessos
à pista, dificuldades operacionais do hub
e concorrência Low Cost/Hub por utilização de instalações e serviços em “horas
críticas”.
O conflito maior tem a ver com a progressiva deslocalização
de tráfego Low Cost para o Aeroporto menos competitivo, com prejuízo da
Competitividade da Acessibilidade Aérea à Oferta de Turismo de Lisboa.
No limite de uma situação de stress, Portugal
·
pode viver sem a TAP, “companhia de bandeira” e seu hub,
·
não dispensa uma rede aeroportuária eficiente e
competitiva, ao serviço do Turismo Receptor.
Recusamos considerar esta situação de stress, ou discutimos
o cenário alternativo em que um dia podemos ter de viver?
c)Sobre a Substância da Privatização da ANA SA
c.1.O que se Privatiza, Porque se Privatiza e Para Que se Privatiza
Þ O
Que se Privatiza?
O Governo privatiza a empresa Concessionária da gestão de
uma Rede Aeroportuária. Para além de aspectos financeiros e jurídicos, o valor
da empresa tem a ver com
·
o conjunto de aeroportos que integram a Rede,
·
as Bases e o conteúdo do Contrato de Concessão.
As Bases e o Contrato são analisadas no “Como se Privatiza”.
Explicitamos o que nos parece ser o caso das Regiões Autónomas.
*Esclarecimento Sobre os
Aeroportos das Regiões Autónomas
O Programa do Governo prevê ponderar “a transferência dos
aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela.”. Ignoramos o que
já tenha sido ponderado, mas não podemos ignorar temas a ponderar.
Há uma definição política que condiciona o resultado da
ponderação:
·
o investimento e o funcionamento das
infra-estruturas que garantem o acesso aéreo entre as Regiões Autónomas e o
Continente são da responsabilidade da Republica ou das Regiões?
Até agora, a Subsidiação Cruzada de Aeroportos e a Falta de
Transparência, no seio da Rede explorada pela ANA, tem permitido que esta
financie
·
o Investimento e o Deficit Estrutural do
funcionamento de Aeroportos da Região Autónoma dos Açores,
·
o Investimento no Aeroporto do Funchal, com uma
dívida de cerca de 200 milhões de euros, e o Deficit Estrutural do Aeroporto de
Porto Santo.
A Privatização da ANA obriga a
·
definir se a rede inclui ou não estes
Aeroportos,
·
explicitar estes “custos escondidos”, que fazem
da ANA um instrumento de transferência de recursos entre a República e as
Regiões Autónomas.
É pouco provável que futuros accionistas da ANA aceitem uma
situação confusa.
Þ Privatizar
a ANA – Porquê?
No ponto sobre Investimento Directo Estrangeiro, o Programa
do Governo propõe:
·
“A captação do investimento directo estrangeiro,
quer para projectos de raiz, quer para aquisições e fusões, afigura-se
essencial para o aumento das exportações, geração de emprego e melhoria da
competitividade nacional.”.
Recentemente, Vítor Gaspar completa esta proposta:
·
"Para além das
consequências benéficas para o funcionamento da economia e para a redução do
endividamento público, as privatizações têm contribuído para a abertura da
economia ao exterior permitindo criar um ambiente mais concorrencial com
reflexos positivos sobre a competitividade." (8).
Se considerarmos os projectos
antecedentes de Privatização Parcial (os de 1995/1999 e 2005/2011, mais o da
ANA ligada ao Novo Aeroporto de Lisboa, a partir de 2005) devemos
questionar-nos:
·
sem a força extra do Memorando de
Entendimento e o objectivo de € 5.5 mil milhares de Receitas na Dívida Externa,
a Privatização Total de uma ANA rentável teria mesmo lugar?
Em nossa opinião, quase de certeza que não, pois, apesar do
apregoado neoliberalismo do Governo,
·
a homeostasia do sistema de interesses dominante
impediria uma perturbação tão importante como é a Privatização Total da ANA.
Na realidade, privatizamos a ANA porque porque temos de
diminuir a Dívida Pública e (um grande “e”!) porque o Memorando de Entendimento
o impõe.
Þ Privatizar
a ANA – Para Quê?
A privatização da ANA pode contribuir para realizar quatro
fins:
·
por via de uma maior eficiência e produtividade,
aumentar a Competitividade da Acessibilidade Aérea a Portugal, em ligação
directa com a da Oferta de Turismo,
·
menos “gordura” do Estado, na economia e
sociedade do País”, e minimização do Sistema Politico Administrativo do
Transporte Aéreo,
·
valorização da Transparência da Gestão
Aeroportuária,
·
o Estado concentrar-se na Regulação Económica e
de Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária.
Pela sua importância, o primeiro Fim deve ser traduzido em
Objectivos Quantificados a atingir.
c.2.“como se privatiza a
ANA?”
Þ Politics e Policies
“Como se privatiza a ANA” diz-nos muito sobre Governo/Oposição
e Sociedade Civil.
No caso do Governo/Oposição, temos exemplos claros de um dos
maiores problemas da governance do
País:
·
os dois maiores Partidos Políticos mostram como
a sua intervenção é dominada pela Politics
e ausência de Policies: o que deveria
ser objecto de uma Policie consistente é objecto de posições contraditórias, em
função do contexto político do momento.
Þ Ausência
e Proposta do Contrato de Concessão
Entre 1979 e a actualidade, a Gestão Aeroportuária vive duas
situações anómalas:
·
desde 1979, a relação entre o Estado e a ANA (EP
e SA) não é formalizada pelo que a ICAO designa por Charter, instrumento base da Transparência na Gestão Aeroportuária,
·
desde
1998, a Concessão entre o Estado e a ANA SA não é formalizada por Contrato, o
que reforça a Falta de Transparência e as boas práticas legais.
Em 2010, confrontado com a Privatização Parcial da ANA SA,
no quadro da construção do Novo Aeroporto de Lisboa, o Governo minoritário do
PS
·
“Aprova
as bases da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação
civil, compreendendo o estabelecimento, o desenvolvimento, a gestão e a
manutenção das infra-estruturas aeroportuárias dos aeroportos de Lisboa, do
Porto, de Faro, de Ponta Delgada, de Santa Maria, da Horta, das Flores e do
Terminal Civil de Beja, bem como de novos aeroportos, incluindo o novo
aeroporto de Lisboa” (9).
Em 12 de Maio de 2010, um grupo de Deputados do PSD pede a
Apreciação Parlamentar deste Decreto-Lei (10).
Citamos parte das intervenções do Secretário de Estado Adjunto Paulo Campos e
do Deputado Jorge Costa (PSD).
Þ Contrato
de Concessão: Quando o Partido Socialista Defende o Que Não Fez
O Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das
Comunicações (Paulo Campos) faz magnífica defesa da importância do Contrato de
Concessão, esquecendo que
·
a sua inexistência dura desde 1998 (criação da
ANA, SA) e é sobretudo da responsabilidade de Governos do Partido Socialista.
Paulo Campos refaz a virgindade perdida do PS, ao ser o
maior defensor do Contrato de Concessão:
·
“O que
estamos a fazer neste momento é a atribuir o contrato de concessão, perante uma
concessão já atribuída anteriormente, para definir os direitos e as
obrigações da concessionária.
Ao impedir o avanço deste Decreto-Lei [o PSD] está a pôr-se em causa um acto
fundamental de transparência, que é a definição destes direitos e
obrigações,”.
Þ Privatizar
a ANA “em bloco”: Quando o PSD Promove o Que Violentamente Criticou
Ainda durante o debate, a crítica fundamental do PSD é feita
ao modelo da Privatização da ANA SA “em bloco”:
·
“o modelo para o qual as Bases agora aprovadas
apontam, ao definir uma privatização em bloco, vai no sentido de impedir a
livre concorrência entre os aeroportos do País.
Tal opção afigura-se desaconselhável desde logo quer pela
concentração deste importante activo estratégico em matéria de defesa nacional
nas mãos de um único grupo privado, quer porque em caso de insucesso
empresarial se poderá ver afectada de uma só vez toda a rede aeroportuária.”.
A intervenção termina com pedido firme [o sublinhado é nosso]:
·
“Por isso, porque o modelo proposto não é claro
ao criar uma concentração que poderá durar até 50 anos, ampliando
desequilíbrios e perturbações no desenvolvimento da rede aeroportuária nacional
e alienando a oportunidade de estabelecimento de uma rede moderna e
concorrencial, o PSD proporá a revogação do presente diploma.”.
Em 2012, o PSD está convertido às virtudes da Privatização
da ANA SA “em bloco” e ocupado a refazer a sua virgindade.
Þ Sociedade
Civil e Propostas Sobre Privatização
A proposta de “articulação” das Privatizações da TAP e ANA
dá lugar a “ideias de modelos de negócio” mais precisas sobre a forma que esta
articulação deve assumir:
·
a TAP dever "ser uma empresa de bandeira,
com características portuguesas",
·
venda a duas empresas do mesmo país,
·
venda a empresas que tenham condições para
manter o hub,
·
venda das duas empresas a uma só entidade.
Estas Ideias de Modelos de Negócio vão para além da
“articulação”, proposta pelo Governo, e são exemplo de reacções ao Entrar Num
Mundo Novo:
·
uma primeira posição face às “exigências de
competitividade diferentes das da TAP e ANA”, a Sociedade Civil é perturbada na
sua zona de conforto, que pretende manter - vai ter de deixar o mundo existente, antes de
se adaptar, com sucesso, ao mundo novo.
Será excelente para o País, se as Privatizações criarem um
novo patamar de exigência e competitividade na relação da Iniciativa Privada
com a TAP e ANA privatizadas.
d)Transparência na Gestão
Aeroportuária – do quase esquecimento
a prioridade
Þ Natureza
e Substância da Transparência
Duas observações imediatas:
·
“transparência” tem a ver com informação das
partes interessadas e responsabilização/avaliação de quem exerce poder
politico, administrativo ou empresarial público – não tem a ver com
corrupção;
·
a responsabilidade política da falta de transparência
na Gestão Aeroportuária concessionada à ANA é da Assembleia da República e do
Governo, e não da empresa que se limita a funcionar no seio do sistema.
Þ Nova
e Fundamental Importância da Transparência na Gestão Aeroportuária
Designamos por Sistema Politico/Administrativo do Transporte
Aéreo, o sistema em que
·
o Estado define a política, é proprietário de
instalações, seu utilizador, administração pública, regulamentador e
fiscalizador, accionista, fiscal e gestor de empresas, concorrente de si
próprio (na Grounforce e Portway), regulador e regulado, concedente e
concessionário.
Com mais ou menos perturbações, a Gestão Aeroportuária
funciona no seio deste Sistema, marcado pela Falta de Transparência – apesar do
Relatório Anual da ANA SA nos informar sobre as despesas com o telemóvel do
Presidente do Conselho de Administração.
A Privatização da TAP e ANA dão uma Nova e Fundamental
Importância à Transparência na Gestão Aeroportuária, pois
·
o Estado (do Governo ao Tribunal de Contas) tem
de escrutinar a realização dos Fins e o atingir dos Objectivos que justificam a
Privatização da ANA, Concessionária da Rede Aeronáutica,
·
o Regulador reforçado e forte tem dispor de
elementos que permitam a sua intervenção,
·
sem basismos, os Utilizadores e a “community at
large” devem ter uma participação mais activa na Gestão Aeroportuária.
Com as Privatizações da TAP e ANA, a Transparência é
importante e indispensável.
Þ Propostas
da ICAO – International Civil Aviation Organization
A ICAO é a primeira a reconhecer que as suas propostas
·
“differ
in status from the Chicago Convention in that an ICAO Contracting State is not
legally bound to adhere thereto”,
·
“States are morally committed to follow them”, o
que diz muito sobre o respeito com que são implementadas.
Recomendamos a sua leitura, consulta ou mera “vista de
olhos”, de modo a difundir uma maior noção da importância, na Gestão
Aeroportuária, da Transparência e da Economic
Oversight e Economic Regulation [ver a seguir].
Þ Propostas
da ICAO Aplicáveis a Situações Concretas da Rede Aeroportuária Gerida Pela ANA
SA
*Representação no
Conselho de Administração. A ICAO recomenda
que o Conselho de Administração (“board”) inclua “representatives of the
community at large” (11). A recomendação vale mais, se considerarmos que as
referências a interesses de outras partes são, quase sempre, limitadas aos
“users” (companhias aéreas e similares). Esta recomendação vale para a ANA
privatizada.
*Subsidiação Cruzada
de Aeroportos. Esta é uma característica fundamental do modelo de gestão da
Rede Aeroportuária gerida pela ANA SA. A ICAO recomenda:
·
“transparent
accounts, published on regular basis, should enable costs, revenues and
subsidies and cross-subsidies to be clearly identified”,
·
“in cases where cross-subsidization within a
national network is applied, than full transparency is necessary”.
*Modelo de Single Till. O Governo consagrou o modelo de “single
till” em uso na ANA, no qual as Receitas Aeronáuticas e Não Aeronáuticas são
consideradas em conjunto. A ICAO recomenda [o
sublinhado é nosso]:
·
“At
airports where non-aeronautical revenues are generated, and are taken into
account when calculating aeronautical charges […], there should be no
differentiation between the income and costs from the two sources. Subsidization
of user charges should not be regarded as a substitute for bearing down
operating costs.”.
Como controlar que o “subsidio” às Taxas Aeroportuárias
pelas Receitas Não Aeronáuticas não cobre ineficiência na redução de custos da
operação aeronáutica?
*Key Performance
Areas. Já na fronteira
entre a Transparência e a Regulação, a ICAO recomenda, en Performance management:
“Consistent with the form of economic oversight adopted, States should ensure
that providers develop and implement appropriate performance management systems
that include:
i) Defining
performance objectives with the purpose, as a minimum, to continuously improve performance
in four key performance areas (KPAs), i.e. safety, quality of service,
productivity and cost-effectiveness, […]
ii)
Selecting and reporting at least one relevant performance indicator and its
target for each of the KPAs selected;
iii) Using
the results to evaluate and improve performance; and
iv)
Undertaking consultations with users and other interested parties to achieve a
mutual understanding and consensus, where appropriate, on performance
objectives, level of performance targets and plans to achieve the targets.”.
A citação é longa, mas dá uma ideia do tipo de relação a
criar com a ANA privatizada.
*Transparência em
geral. A proposta de Transparência é reforçada a propósito de outras áreas,
de que destacamos:
·
“Determining
the Cost Basis for Charging Purposes
·
“Charges
on Air Traffic and their Collection”.
e)Regulação Económica e
da Qualidade de Serviço da Rede
Aeroportuária, gerida pela ANA privada
e.1.Aspectos
Gerais
Þ Introdução
Nesta área, nada de relevante e positivo acontecerá, se não
houver forte empenho do Governo, Administração e Sociedade Civil, com destaque
para a CTP – Confederação do Turismo Português. Importa sublinhar que, se nada
ocorrer, TAP e ANA privatizadas estarão numa situação de grande liberdade de
decisão.
Nos EUA, há exemplo marcante do que afirmamos. Em 1977, o
Presidente Carter nomeia Alfred Khan, professor da Universidade de Cornell, Presidente
da CAB – Civil Aeronautics Board. O apoio do Presidente Carter e a liderança de
Khan são determinantes para a aprovação do Airline Deregulation Act em Outubro
de 1978. Graças a esta decisão, o Transporte Aéreo e as nossas vidas passaram a
ser diferentes e melhores.
Para inspirar a Supervisão/Regulação, em Portugal, damos o
exemplo de Deregulation nos EUA – o que interessa sublinhar é o apoio político,
o ímpeto da Administração e a capacidade visionária do futuro.
Possa este exemplo
inspirar Portugal.
Þ Ter
em Conta a Realidade Portuguesa, Para Melhor a Transformar
O debate sobre Economic
Oversight e Economic Regulation tem
interesse, se o adaptarmos à realidade de Portugal
·
ausência de uma tradição de Transparência e de Oversight/Regulation na Gestão
Aeroportuária,
·
limitações em poder, independência e capacidade
de intervenção do actual INAC – Instituto Nacional da Aviação Civil,
·
interligação da Economic
Oversight e Economic Regulation com
a Autoridade da Concorrência,
·
experiência das Entidades Reguladoras existentes
no País e como a do Transporte Aéreo tem de ser diferente.
Podemos aprender muito com as experiências estrangeiras e
toda a bibliografia existente. Nada de relevante acontecerá se não tivermos
em conta a realidade portuguesa, para a poder transformar profundamente.
e.2.Regulação Económica e
da Qualidade de Serviço do Sector Aeroportuário Nacional
Þ Decreto-Lei
nº 217/2009, de 4 de Setembro
O Decreto-Lei nº
217/2009, de 4 de Setembro “Define o modelo de regulação económica e da
qualidade de serviço do sector aeroportuário nacional”. Este diploma legal deve
ser enquadrado no seguinte timming:
·
Privatização
Parcial da ANA e construção do Novo Aeroporto de Lisboa,
·
Aprovação
de diploma legal de reforço à capacidade reguladora do INAC.
Em 2010, durante o Governo minoritário de José Sócrates,
este processo perde ímpeto político – ver, nomeadamente, o pedido de Apreciação
Parlamentar do Decreto-Lei nº 33/2010, de 14 de Abril.
Þ Um
Novo Quadro Jurídico
Do preâmbulo do Decreto-Lei, citamos:
·
“Importa, assim, criar um novo quadro jurídico
no que diz respeito às questões de regulação económica do sector aeroportuário.
Torna -se necessário proceder a uma melhor delimitação e consequente
clarificação das esferas de atribuições e de actuação dos domínios tutelar e de
regulação económica. Ao mesmo tempo, importa que as taxas e a qualidade de
serviço sejam estabelecidas com base num quadro regulativo estável e bem
definido, que responda às necessidades dos utilizadores e promova a eficiência
na gestão aeroportuária, a remuneração adequada dos capitais investidos e o
investimento aeroportuário adequado às necessidades da economia nacional.
O prosseguimento destes objectivos requer não só uma alteração
ao quadro legal vigente, como a criação de um novo regime autónomo, no
âmbito da qual se definam e delimitem, com precisão, as funções de regulação
económica, que são atribuídas ao Instituto Nacional da Aviação Civil, I. P.,
que exercerá as correspondentes funções de autoridade reguladora.” [o sublinhado é nosso].
Þ Princípios
da Regulação Económica
Segundo o Decreto-Lei, a Regulação Económica assenta nos
seguintes princípios:
a) Adopção, como modelo de regulação, de um modelo single
till;
b) Estabilidade das taxas ao longo do tempo;
c) Liberdade de fixação anual dos montantes das taxas pelas
entidades gestoras aeroportuárias, desde que respeitada a receita média máxima
por passageiro determinada pelo INAC, I. P.;
d) Remuneração adequada da base de activos regulados, num
quadro de eficiência económica;
e) Regulação por incentivos para promover a gestão eficiente
dos aeroportos e de outros aeródromos pelas respectivas entidades gestoras;
f) Transparência, através da consulta dos utilizadores nas fases
de tomada de decisão do INAC, I. P., e das entidades gestoras aeroportuárias
sobre o processo regulatório e o processo de investimento em novas infra
-estruturas.
Þ O
“Efeito Rede” ou Individualizar os Aeroportos
Ainda segundo o Decreto-Lei, o período de regulação tem, em
regra, cinco anos, a menos que o INAC, I.P. outro determine, nos termos da legislação.
Por cada período de regulação, são fixados
·
O nível da receita média máxima por passageiro,
·
Os indicadores e níveis de qualidade de serviço.
Seguem duas disposições que resultam do “Efeito Rede”
·
“5 — Nas redes aeroportuárias, o nível da
receita média máxima por passageiro deve ser estabelecido numa óptica de rede.
6 — O disposto no presente artigo visa promover a compatibilização
entre as necessidades de realização de investimentos nos prazos adequados e a
definição de um quadro estável de taxas, que evite flutuações excessivas susceptíveis
de ter efeitos negativos nas actividades aeroportuárias e de transporte aéreo.”.
Estas disposições podem resultar de estar então em causa
financiar a construção do Aeroporto de Lisboa. Com a Privatização Total da TAP
e ANA e sem este objectivo, devemos considerar a necessidade dos dois
indicadores serem fixados por aeroporto.
Þ Um
Sinal Politico
Em 6 de Junho, o Secretário de Estado das Obras Públicas
afirma “Governo quer transformar INAC até ao fim da legislatura”. Depois de
informações sobre aspectos administrativos e outros referentes à Regulação Técnica,
o Secretário de Estado admitiu ainda que a estratégia do Executivo quanto às
mudanças a incutir no INAC vai mais longe:
·
"Queremos aprofundar a sua [do INAC] função de regulador independente
tornando-o até ao fim da legislatura uma autoridade", o que lhe dará mais
poderes na sua acção.
Privatizamos TAP e ANA em 2012/13 e teremos uma “autoridade”
antes do fim da legislatura? A afirmação não brilha pela (indispensável) determinação
e, ainda menos, pelo calendário (12).
Þ Duas
Situações Atípicas
A Regulação das Actividades de Assistência em Escala ao
Transporte Aéreo (Handling, em
português corrente) é objecto de disposições comunitárias, em longo processo de
elaboração/aplicação/avaliação/revisão.
A aplicação desta Regulação em Portugal é marcada por
·
o Estado a ser concorrente dele próprio, com a
Groundforce (TAP) e Portway (ANA),
·
uma situação confusa e que ilustra a capacidade
de intervenção da Autoridade da Concorrência,
·
a gravíssima degradação da qualidade de serviço,
entre 2006/2007, com prejuízos para a Oferta de Turismo e Imagem do País.
O processo de privatização da Groundforce é um fantasma que
paira sobre o da Privatização Total da ANA.
Outra situação atípica é a da fixação das Taxas de Segurança
e sobre quem suporta os custos: o utilizador (é o nosso caso), o contribuinte
ou uma repartição (caso de Espanha).
A Bem da Nação
Albufeira 9 de Junho de 2012
Sérgio Palma Brito
Referências
(1)Ao leitor não familiarizado
com a terminologia, sugerimos, neste e noutros casos, o Google e/ou a
Wikipedia.
(2)O Documento de Trabalho
começa por uma «caixa» sobre o conceito de Rede Aeroportuária e a definição
legal da “Rede Aeroportuária gerida pela ANA”, noção que designamos por Rede
Aeroportuária.
(3)Ao nível a que nos
situamos, a Acessibilidade Aérea a Portugal compreende Companhias Aéreas e a
Rede Aeroportuária – só a Competitividade desta Acessibilidade junto da Procura
Final permite que haja passageiros nos Aviões e Aeroportos.
(4)ICAO – International Civil Aviation
Organization ou OACI – Organização Internacional da Aviação Civil. Sugerimos
consulta da Wikipedia e/ou www.icao.int; no
que segue sobre propostas do ICAO, ver
Doc 9082 ICAO's Policies on Charges for Airports and Air Navigation
Services, Ninth Edition, 2012
Doc 9562 Airport Economics Manual, Second Edition, 2006
(5)Insistir
nesta prioridade não é obsessão nossa, mas sim tirar as consequências das
Prioridades definidas a nível de Turismo.
(6)Ver Jornal de Notícias de
21 de Abril de 2012.
(7) Jornal de Negócios 04.06.2012.
(8)Idem.
(9)Decreto-Lei n.º 33/2010, de
14 de Abril.
(10) Apreciação Parlamentar
36/XI, do Decreto-Lei n.º 33/2010, de 14 de Abril, ver
(11) ICAO Document 9562, 2.13.
