Privatização da ANA (2): Quinze Anos de Privatização e Dois Para Vender

Este post é apoiado pelo Documento de Trabalho “ANA-Aeroportos de Portugal, SA – Notas Genealógicas”
A consulta deste Documento é obrigatória, por fundamentar as afirmações que seguem, e a leitura aconselhada, por conter informação útil ao espírito curioso.
Este post integra um trabalho sobre a Aviação Civil em Portugal (1) e dá continuidade aos seguintes

• Privatização da ANA (1): Turismo, Transporte Aéreo e Grupo ANA (6 de Agosto de 2012) 
• Portela 2012 – Imparcialidade, Transparência e Não Descriminação na Atribuição de Slots (23 de Julho de 2012)

Sugerimos ao leitor mais curioso a leitura de

• Privatização da TAP Air Portugal: de Salazar à Actualidade

Índice

Introdução

Primeira Parte – Quinze Anos de Privatização e Dois Para Vender (1996/2013)

1.1. Dos Primórdios à Decisão Politica de 2000
1.2. O Interregno e o Ímpeto Político de 2005
1.3. Formalização da Privatização da ANA, SA e a Actualidade
1.4. Dois Anos a Vender a ANA, SA
1.5. Notas Sobre a Actividade Empresarial da ANA, SA

II Parte – Actualidade do Passado (1946/1998)

2.1. Gestão de Aeroportos Pela Administração Pública (1946/1979)
2.2. Gestão de Aeroportos pela ANA, EP – Empresa Pública Aeroportos e
      Navegação Aérea (1979/1998)
         a) ANA, EP – A Confusão Excessiva
         b) A Empresa Pública (1979/1998)

Introdução

O presente post é estruturado em duas partes. Na primeira, analisamos

• os quinze anos de propostas politicas de privatização da ANA, SA (1996/2011), 
• como esta privatização é, ou passa a ser, um efeito colateral da edificação do Novo Aeroporto de Lisboa e um requisito do seu modelo de financiamento, 
• como a ANA, SA continua a sua actividade e a dar lucros crescentes, 
• como estes lucros estão na origem da venda da ANA, SA, em 2011/2013.

Na segunda parte analisamos como

• as raízes da actual ANA, SA, remontam à Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea (ANA, E. P.), criada em 1979,
• a criação da ANA, EP e os anos até 1998 são marcados por confusão excessiva na definição de Administração Publica, Regulação e Actividades Empresariais,
• importa ter em conta, na Privatização de 2011/2012, estas raízes e confusão excessiva. 
• a Direcção Geral da Aeronáutica Civil dos anos 1947/1979 ajuda a perceber o período que vem até à actualidade, e de que é ícone o ainda não haver um Contrato de Concessão entre o Estado e a ANA, SA.

A evolução que vem de 1979 à actualidade pode permitir um “encaixe” razoável na Venda da ANA, SA, em 2011/2013. Esta circunstância resulta da ANA, EP e a ANA, SA terem uma desenvolvido uma assinalável proactividade na condução dos seus negócios. Ambas beneficiam do monopólio do Desenvolvimento e Gestão dos Aeroportos de Portugal e de uma Regulação Económica quase inexistente, mas o mérito é inegável.

Primeira Parte – Propostas de Privatização (1996/2011)

1.1. Dos Primórdios à Decisão Politica de 2000

Março de 1996: Privatização da Futura ANA, SA e Sua Criação

Em Outubro de 1995, o Programa do XIII Governo Constitucional prevê um Programa de Privatizações e “Definir a localização do novo aeroporto que servirá a área metropolitana de Lisboa”.
Em Março de 1996, o Programa de Privatizações para 1996/1997 prevê a privatização parcial das actividades desenvolvidas pela ANA-Aeroportos e Navegação Aérea, E. P., o que implica separar “as actividades típicas de política aérea (relativamente à qual terá de existir um controlo público) das demais áreas de actividade.”. Em síntese, propõe privatizar as actividades de Desenvolvimento e Gestão de Aeroportos.
Em Abril de 1997, o Programa de Privatizações para 1998/1999 integra

• “a primeira fase de privatização da ANA [na realidade, ANA, EP], sem prejuízo da manutenção na esfera do sector empresarial do Estado das actividades de navegação aérea. Simultaneamente, serão concentradas numa autoridade aeronáutica as funções de regulamentação, fiscalização, certificação e supervisão de todo o sector da aviação civil.”.

Como veremos a seguir [ponto 2.1], esta é a proposta do IV Plano de Fomento Para 1974/1979, aprovado em Dezembro de 1973 e frustrado pelo 25 de Abril.
Em 1996/1997, ainda existe uma única Empresa Pública que assegura as “actividades típicas de política aérea” (na realidade, Navegação Aérea) em conjunto com o Desenvolvimento e Gestão de Aeroportos, que devem ser privatizados.
Sinal premonitório de desenvolvimentos futuros, o Governo decide privatizar a ANA, SA antes da sua criação, que só ocorre cerca de dois anos depois da decisão de privatização.

Abril de 1998: NAER - Novo Aeroporto, S. A.

Em Abril de 1998, o Governo cria a NAER, SA. É uma subsidiária da ANA, EP (que, inicialmente, detém 90% do capital social), com o objectivo de “proceder ao desenvolvimento dos trabalhos necessários à preparação e execução das decisões referentes aos processos de planeamento e lançamento da construção de um novo aeroporto em Portugal continental.” (2).
Em Março de 1998, ainda antes da sua criação formal, a NAER, SA encomenda aos consultores dos Aéroports de Paris o estudo : “Novo Aeroporto Internacional – Relatório Para a Preparação de Uma Proposta de Escolha de Local” (3).

As Instituições de 1998

Em 1998, a estrutura Administrativa e empresarial da Aviação Civil passa pela transformação profunda de que carece e é proposta desde a elaboração do IV Plano de Fomento para 1974/1979.
Primeiro, são criadas duas instituições que resultam directamente de medidas do Programa do Governo:

• em Abril de 1998, é criada a NAER - Novo Aeroporto, S. A., 
• em Maio, é criado o Instituto Nacional de Aviação Civil e extinta a Direcção-Geral da Aviação Civil, 

Em Dezembro de 1998, a partir da ANA, EP, são criadas duas empresas não mencionadas no Programa do Governo:

• a ANA - Aeroportos de Portugal, S. A.,  
• a Empresa Pública Navegação Aérea de Portugal, NAV, EP.

Quando a ANA, SA é criada, os consultores dos Aéroports de Paris trabalham afanosamente no Estudo que vai influenciar as futuras propostas da sua privatização.
No final de 1998, depois de anos e anos de falta de rumo e de confusão institucional, Portugal dispõe de instituições especializadas em i) Administração Pública e Regulação, ii) Desenvolvimento e Gestão de Aeroportos, iii) Navegação Aérea.

Os Relatórios Que Preparam a Decisão Politica

Em Agosto de 1999, das Recomendações dos Consultores dos Aéroports de Paris, citamos:

“2.Como todos os estudos realizado desde 1969, o nosso estudo de síntese põe à cabeça o sítio de Rio Frio 08/26, que é satisfatório em relação à maioria dos critérios excepto o ambiente “natural”, porque se trata de um sítio totalmente artificial mas agrícola […]

3.Ao dar o seu acordo sobre os termos do relatório da “CAIA” [Comissão de Avaliação de Impacte Ambiental], o Ministro do Ambiente decidiu em 5 de Julho de 1999, como a lei portuguesa lhe dá poder, de não considerar possível o sítio de Rio Frio, considerando que a realização de um aeroporto criaria aí prejuízos “não minimizáveis, irreversíveis e não compensáveis”.

4.Nestas condições, a única recomendação que o Consultor pode formular concerne a viabilidade do sítio da Ota e esta recomendação é favorável.”

Esta é a base do Relatório da NAER, SA, de Outubro de 1999. Não temos acesso a este Relatório mas conhecemos os seus “objectivos e orientações preconizados”.

2000: Aeroporto da Ota e Privatização da ANA, SA – Decisão Política

Em Abril de 2000, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 18-B/2000, de 27 de Abril “Aprova o desenvolvimento dos processos relativos à construção do novo aeroporto na Ota”. O Governo decide “promover, de imediato, as acções necessárias para concretizar os objectivos e orientações preconizados” [no Relatório da NAER, SA]. Estes objectivos e orientações figuram no preâmbulo da Resolução:

• “Estabelecimento de uma parceria público-privada que articule a contratação da concepção, construção, financiamento e exploração da nova infra-estrutura com a entrada de accionista privado de referência no capital da ANA, mediante aumento de capital;
• Escolha de parceiros privados através de um procedimento concursal, a estabelecer em regime jurídico específico;
• Encerramento do Aeroporto da Portela aquando do início de actividade do novo aeroporto (em virtude da comprovada falta de dimensão do tráfego para manter dois aeroportos tão próximos e da absoluta necessidade de libertar a cidade de Lisboa dos malefícios ambientais ao nível de ruído e poluição e ainda por razões de segurança).”.

Uma Pergunta

A partir de Abril de 2000, a Privatização da ANA, SA de Março de 1996, é indissociável do Novo Aeroporto de Lisboa por ser, simultaneamente, um efeito colateral e um requisito do financiamento da sua edificação.
Em Outubro de 1995, o Programa do Governo prevê o Novo Aeroporto, mas não prevê o que a realidade económica exige: cindir as duas actividades empresariais amalgamadas na então ANA, EP.
Em Março de 1996, é previsto privatizar o que vem a ser a ANA, SA.
Em Abril de 2000, a privatização da ANA, SA é um requisito indispensável à edificação do Novo Aeroporto.
A pergunta é: de quando data esta ligação entre edificação do Novo Aeroporto e Privatização da ANA, SA? De Outubro de 1995, de Março de 1996, da preparação da Resolução de Abril de 2000? A resposta tem algum interesse.

1.2.O Interregno e o Ímpeto Político de 2005

O Interregno – De Abril de 2002 a Março de 2005

O XV Governo toma posse a 6 de Abril de 2002. O seu Programa prevê:

• “os estudos relativos ao aeroporto da Ota prosseguirão de modo a poder caracterizar adequadamente o empreendimento; a sua concretização não é prioritária e ele não arrancará na presente legislatura; isso não impede que se mantenham as medidas de salvaguarda relativas aos terrenos, nem que se aprofundem outros aspectos relativos à construção do aeroporto, nomeadamente quanto à data de início da sua realização, tendo em atenção a capacidade do aeroporto da Portela;”.

O XVI Governo toma posse a 27 de Julho de 2004. O seu Programa prevê:

• “prossecução dos estudos relativos ao aeroporto da Ota, de modo a poder caracterizar adequadamente o empreendimento. No entanto, a sua concretização não é prioritária e ele não arrancará na presente legislatura;”.

O Desenvolvimento do Aeroporto da Ota conhece um interregno e a NAER, SA gere o impasse. Obviamente, a privatização da ANA, SA sai da agenda política.

O Ímpeto Politico de 2005

Em 2005, o processo de desenvolvimento do Novo Aeroporto de Lisboa retoma força e vigor. Como em 2000, a privatização da ANA, SA continua a ser efeito colateral do Novo Aeroporto de Lisboa e requisito do financiamento da sua construção. Em Março de 2005, o Programa do Governo prevê

• “Retomar o processo relativo ao novo Aeroporto da Ota, redefinindo o respectivo calendário à luz dos dados actuais sobre o desenvolvimento expectável do tráfego e tendo em conta a disponibilidade de financiamento comunitário para a programação do projecto;”.

Em Novembro de 2005, oito meses depois da tomada de posse, o Governo organiza uma grande sessão de informação, motivação e propaganda sob o tema sugestivo de “Lisboa 2017: Um Aeroporto Com Futuro”.
Sem termos acesso às apresentações oficiais, citamos um testemunho oficial da sessão que decorreu “com a presença do Primeiro-Ministro, Engº José Sócrates, do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Engº Mário Lino, e de um grupo alargado de participantes de diferentes sectores de actividade, para além de consultores e de especialistas nacionais e estrangeiros.
No encontro foram explicados os fundamentos que presidiram às decisões e opções tomadas quanto ao Novo Aeroporto de Lisboa, tendo sido enfatizada a necessidade premente da respectiva construção até 2017.” (4).

O Programa de Privatizações para o biénio de 2006-2007 dispõe:

• “A decisão sobre a privatização da ANA-Aeroportos e Navegação Aérea, S. A., deverá ser tomada tendo em consideração a opção sobre o modelo de contratualização do novo aeroporto de Lisboa. Esta privatização poderá efectuar-se seja através da alienação de capital a privados seja através da concessão a privados da exploração de infra-estruturas aeroportuárias sob sua gestão.”.

Com esta disposição, deixa de haver limite de privatização do capital social da ANA, SA.

A Decisão Politica de Fevereiro de 2007

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2007, de 14 de Fevereiro “Estabelece o modelo de transacção do novo aeroporto de Lisboa, determinando que a privatização da ANA, S. A., e a contratação da concepção, construção, financiamento e exploração do novo aeroporto de Lisboa, a localizar na Ota, serão efectuadas através de uma operação única que conjugue aquelas duas componentes”.
De entre os diplomas que ocupam dezenas de milhares de páginas do Diário da República, este é um dos de leitura indispensável: define orientações políticas e inicia a Formalização da Privatização da ANA, SA.
Citamos frases chave:

• “a exploração do serviço público aeroportuário será efectuada em regime de concessão, no quadro de um modelo regulatório adequado, tendo em vista a prossecução do interesse público e a salvaguarda de objectivos de eficiência e competitividade”,
• “ Manutenção da coerência do sistema aeroportuário nacional, […] e a sua competitividade no contexto internacional”,
• “Definição dos resultados de desempenho do sistema aeroportuário nacional pretendidos, com inclusão obrigatória de parâmetros de avaliação adequados, em termos de eficiência, equidade, segurança e qualidade”,
• “Viabilidade do projecto do novo aeroporto de Lisboa, num contexto de limitação de fundos públicos, nacionais e comunitários, restrito a um máximo de 600 milhões de euros”,
• “Distribuição optimizada e equitativa de riscos e benefícios, entre o Estado e o privado a seleccionar, garantindo a minimização dos encargos para o Estado”,
• “Ponderação adequada entre o encaixe financeiro para o Estado, proveniente do preço das acções da ANA-Aeroportos de Portugal, S. A., assim como das contrapartidas pela cedência do serviço público, a qualidade do projecto apresentado a concurso e a salvaguarda de objectivos estratégicos de eficiência e competitividade do sistema aeroportuário nacional.”.

Em 2012, estas orientações permanecem válidas e parecem não estar a ter a atenção que exigem.

Da Ota a Alcochete

Em 2007, depois de dezenas de anos de estudos sobre a localização do Novo Aeroporto de Lisboa, é apresentada uma nova localização, até aí nunca considerada, por não estar disponível: o Campo de Tiro de Alcochete.
Este tema está fora do âmbito do presente trabalho. Apenas recordamos:

• em Maio de 2008, o Governo “confirma a aprovação da localização do novo aeroporto de Lisboa na zona do Campo de Tiro de Alcochete”.

1.3 Formalização da Privatização da ANA, SA e a Actualidade

Importância da Formalização Politica da Privatização

O actual processo de privatização da ANA, SA

• começa mal, com a prioridade dada ao valor do encaixe na privatização da ANA, SA e sem considerar a competitividade da Oferta de Turismo do País,
• parece continuar pior, com a urgência da integração desse encaixe nas Contas Públicas de 2012.

Neste contexto, importa ainda mais destacar a Formalização da Privatização da ANA, SA, no quadro do Ímpeto Politico de 2005. Podemos aprender com a estrutura e conteúdo deste processo.

A Formalização Politica

A formalização política da Privatização da ANA, SA começa pela já referida Resolução do Conselho de Ministros de 2007. Em 2012, não temos uma decisão equivalente e indiciadora de haver uma clara orientação politica no processo.
A formalização continua, em 2009 e 2011, com diplomas indirecta ou directamente ligados à Regulação Económica e da Qualidade de Serviço do sector aeroportuário nacional. Estes diplomas estão em vigor e o que está em causa é a capacidade de Governo e INAC assegurarem a sua aplicação.
A formalização é fechada com o Decreto-Lei que “aprova as bases da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil” e a Resolução do Conselho de Ministros que “Aprova a minuta do contrato de concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil a celebrar entre o Estado Português e a ANA - Aeroportos de Portugal, S. A.”.
Não compreendemos como o Governo pode privatizar a ANA, SA sem aprovar diplomas que alterem significativamente os de 2010, por i) ser necessário maior liberalismo no sistema (sem piadas de mau gosto), ii) os diplomas de 2010 serem concebidos em função do financiamento do Aeroporto de Alcochete.
Há, ainda, tempo para uma manifestação da oposição política, quando, em 12 de Maio de 2010, um grupo de Deputados do PSD pede a Apreciação Parlamentar ao Decreto-Lei n.º 33/2010, de 14 de Abril.

Ausência de Politicas Partidárias Estáveis e Coerentes

O Debate sobre a Apreciação Parlamentar ao Decreto-Lei n.º 33/2010, de 14 de Abril ilustra o que são políticas partidárias instáveis e incoerentes, ditadas pela oportunidade do momento.
Por um lado, o Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações (Paulo Campos) faz magnífica defesa da importância do Contrato de Concessão, esquecendo que a sua inexistência dura desde 1998 (criação da ANA, SA) e é sobretudo da responsabilidade de Governos do Partido Socialista. Paulo Campos refaz a virgindade perdida do PS, ao ser o maior defensor do Contrato de Concessão:

• “O que estamos a fazer neste momento é a atribuir o contrato de concessão, perante uma concessão já atribuída anteriormente, para definir os direitos e as obrigações da concessionária. Ao impedir o avanço deste Decreto-Lei [o PSD] está a pôr-se em causa um acto fundamental de transparência, que é a definição destes direitos e obrigações,”.

Por outro lado, a crítica fundamental do PSD é feita ao modelo da Privatização da ANA SA “em bloco”:

• “Pelo contrário, o modelo para o qual as Bases agora aprovadas apontam, ao definir uma privatização em bloco, vai no sentido de impedir a livre concorrência entre os aeroportos do País.”.

A intervenção termina com pedido firme:

• “Por isso, porque o modelo proposto não é claro ao criar uma concentração que poderá durar até 50 anos, ampliando desequilíbrios e perturbações no desenvolvimento da rede aeroportuária nacional e alienando a oportunidade de estabelecimento de uma rede moderna e concorrencial, o PSD proporá a revogação do presente diploma.”.

Em 2012, o PSD está convertido às virtudes da Privatização da ANA, SA “em bloco” e ocupado a refazer a sua virgindade.

Disposições Legais Pertinentes em Tempo de Privatização

Em tempo de privatização total da ANA, SA e a título de mero exemplo, é oportuno lembrar algumas das disposições do Decreto-Lei fundador, de Dezembro de 1998:

• “Continuação da personalidade jurídica” da ANA, EP, o que obriga a ter em conta o disposto no Decreto-Lei que cria a ANA, EP, em 1979, concebido para um tipo de relação entre Estado e Empresa Pública em contexto completamente diferente do que vivemos na actualidade,
• à ANA, S. A., é “atribuída a concessão de serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil”, nunca precedida de Definição Politica e tardiamente formalizada em Contrato de Concessão, mas orientado para o financiamento do Aeroporto de Alcochete e nunca assinado, 
• a ANA, SA deter “os poderes e prerrogativas do Estado” nomeadamente, quanto “ao licenciamento e concessão, nos termos da lei aplicável à utilização do domínio público aeroportuário”,

Ao longo de dezenas de anos em que “tudo se passa entre Estado”, pelo que, a título de exemplo, há que ter extremo cuidado em identificar o “domínio público aeroportuário” e conhecer o inventário do “domínio público privado”, transferido ou não para a ANA, EP e SA.

Uma Observação de Princípio e Dispersas 

Dito isto, há uma observação de princípio:

• as Bases do Contrato de Concessão devem ser aprovadas por Decreto-Lei, sujeito a escrutínio público e do Parlamento.

A título de mero exemplo, formulamos duas observações dispersas sobre o nunca assinado Contrato de Concessão de 2010.

Observação Sobre Serviço Público

Citamos:
“8.4 — A Concessionária pode recusar a utilização das Infra -Estruturas Aeroportuárias nos seguintes casos:
a) Às pessoas ou às entidades que não preencham as condições legais e regulamentares fixadas para esse efeito;
b) Aos Utilizadores e aos Utentes adicionais em caso de incapacidade das Infra-Estruturas Aeroportuárias disponíveis para suportarem a prestação de serviços.”.

Nota – A disposição da alínea b) é inaceitável, pelo poder discricionário de que a Concessionária passa a dispor. Remetemos o leitor para o post

• Portela 2012 – Imparcialidade, Transparência e Não Descriminação na Atribuição de Slots (23 de Julho de 2012)

Observação Sobre Direitos Aeroportuários

Citamos:
“9.2 — A Concessionária deve estabelecer critérios justos, razoáveis e objectivos para a atribuição, a renovação e a extinção de Direitos Aeroportuários às Entidades Terceiras.”.

Nota 1 – Estes critérios devem ser estabelecidos antes da assinatura do Contrato.
Nota 2 – Dada a falta de experiência na intervenção da Autoridade da Concorrência e na aplicação das disposições sobre Regulação Económica e da Qualidade de Serviço, o Governo deve mencionar explicitamente e de maneira adequada, a possibilidade de intervenção futura da Entidade Reguladora e/ou Autoridade da Concorrência, de maneira mais larga e intensa do que tem vindo a acontecer.

Proposta Sobre os Anexos à Minuta do Contrato de Concessão

O Quadro 1 apresenta a Lista de Anexos ao Contrato de 2010. O Estado deve assegurar a divulgação pública na Internet dos Anexo ao futuro Contrato de concessão. Não há que recear o escrutínio público e este pode ser particularmente relevante e útil, para detectar erros e omissões.

Quadro 1 – Quinze Anexos Que Fazem Parte Integrante do Contrato
a) Anexo n.º 1	Perímetros dos Aeroportos;
b) Anexo n.º 2	Parâmetros Sectoriais de Serviço Público;
c) Anexo n.º 3	Estatutos da Concessionária;
d) Anexo n.º 4	Lista de bens afectos à Concessão;
e) Anexo n.º 5	Lista dos bens a desafectar do domínio público e a transferir para a Concessionária;
f) Anexo n.º 6	Requisitos técnicos mínimos operacionais, normas de qualidade, método de avaliação de desempenho e penalidades, e regras de intervenção nas infra -estruturas;
g) Anexo n.º 7	Plano de Encerramento do Aeroporto de Lisboa e Plano de Transferência de Actividade do Aeroporto de Lisboa (Portela) para o NAL;
h) Anexo n.º 8	Reduto ANA e activos que permanecem afectos à Concessão após o encerramento do Aeroporto de Lisboa (Portela);
i) Anexo n.º 9	Regulamento de Gestão de Segurança;
j) Anexo n.º 10	Regulamento de Gestão Ambiental;
l) Anexo n.º 11	Regulamento das Entidades Públicas;
m) Anexo n.º 12	Regulação Económica do Serviço Público Aeroportuário concessionado à ANA, S A;
n) Anexo n.º 13	Novo Aeroporto de Lisboa (NAL);
o) Anexo n.º 14	Política de capitalização e regras de amortização dos bens afectos à base de activos regulados;
p) Anexo n.º 15	Parcerias Públicas Regionais

1.4. Dois Anos a Vender a ANA, SA: Meados de 2011 a Início de 2013

A Decisão Politica Que Falece à Aviação Civil em Portugal

Em Junho de 2011, o Programa do XIX Governo prevê a articulação dos modelos de privatização da TAP e ANA, “ponderando, no caso da ANA, a transferência dos aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela.”. Prevê, ainda, reavaliar “a oportunidade de construção de um novo aeroporto na Área Metropolitana de Lisboa”. O Memorando de Entendimento reforça a decisão de privatizar a ANA, SA.
A privatização deixa de estar ligada ao financiamento do Novo Aeroporto de Lisboa, para ser instrumento da redução da Dívida Pública, por via do encaixe que representa. A articulação das duas privatizações traduz a ideia do assumido sucesso da privatização da TAP, com o seu hub de Lisboa a valorizar a empresa que o gere.
Os Governos do PS, por duas vezes, e o XIX Governo não reconhecem nem garantem o essencial:

• a Rede Aeroportuária gerida pela ANA, SA, desempenha papel central na Competitividade da Acessibilidade Aérea a Portugal, pela sua relação com as Companhias Aéreas, e a Oferta de Turismo do País entendida como «actividade exportadora».

Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores

O Programa do Governo menciona a “transferência dos aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela”, mas não explicita:

• o seu deficit estrutural e os subsídios cruzados com os aeroportos do Continente, o que faz da ANA, SA, um instrumento de transferência de recursos entre a República e as Região Autónoma dos Açores;
• os problemas resultantes dos dois aeroportos da Região Autónoma da Madeira não serem explorados directamente pela ANA, SA, mas sim por uma subsidiária, na qual o Estado e a Região também participam no capital social [ver alínea a) de 2.2].

O Governo parece não estar consciente da dificuldade e/ou impossibilidade de implementar esta proposta em tempo útil.

“Redesenho e reenquadramento regulatório do sistema aeroportuário”

O Programa do XIX Governo menciona, ainda, o “redesenho e reenquadramento regulatório do sistema aeroportuário”. Como veremos em outro post, a privatização da empresa que desenvolve e gere os Aeroportos de Portugal deve ser acompanhada de

• Regulação Económica e da Qualidade de Serviço, já definida entre 2009/2011,
• um Supervisor/Regulador forte e independente, o que implica alterar o estatuto e, muito mais difícil, a cultura e o posicionamento do INAC,
• definição do quadro de intervenção da Autoridade da Concorrência.

De uma maneira geral, o Governo parece não ter consciência da falta de transparência estrutural nas relações entre instituições do Sistema da Aviação Civil e da total ausência de uma cultura e experiência de Regulação Independente.

Uma Estranha Formalização do Processo de Privatização

O presente texto é finalizado quando

• ainda não foi promulgado o Decreto-Lei que define a modalidade da privatização da ANA,
• há notícias, de redacção algo desconchavada, da ANA, SA “comprar” a Concessão ao Estado, o encaixe ser Receita Pública de 2012 (e não Divida Pública) e, posteriormente, a ANA, SA “vender” a concessão … para recuperar os fundos pagos ao Estado.

No ponto anterior, sobre Formalização da Privatização da ANA, SA e a Actualidade, indicamos alguns das etapas da formalização de um processo que não é simples e tem uma componente política, que parece escapar ao Governo e aos assessores financeiros e jurídicos.

Voltaremos ao assunto.

1.5. Notas Sobre a Actividade Empresarial da ANA, SA

Números do Sucesso

O Gráfico 1 ilustra a evolução do Resultado Líquido da ANA, SA, entre 2000 e 2011. Estes números devem ser compreendidos como o fruto do Desenvolvimento e Gestão dos Aeroportos de Portugal pelo Grupo ANA (5), como descrito aqui.

Em 2011, não considerámos o “reconhecimento de uma imparidade no montante de 46 milhões de euros, relativa à participação da ANA na NAER”. Com efeito, não se trata da consequência de um risco empresarial, mas da imputação, pelo Governo, dos custos resultantes do alimentar uma sua amante [a NAER, SA].

Gráfico 1 – Evolução do Resultado Liquido da ANA, SA (2000/2011)

Fonte: Elaboração própria com base em Relatórios e Contas do Grupo ANA

O Possível Sucesso da Politica de Maximizar o Encaixe

Em 2011, o Grupo ANA alcança “um volume de negócios total de 425 milhões de euros, um EBITDA de 200 milhões de euros”.
Em teoria, é possível admitir que a sua privatização se traduza num encaixe significativo.

II Parte – Actualidade do Passado (1946/1998)

2.1.Gestão de Aeroportos Pela Administração Pública (1946/1979)

Organização da Direcção Geral da Aeronáutica Civil (1947)

A DGAC é formalmente criada em 1946. A definição legal da sua Organização data de 1946. Para além do exercício das funções de Administração Pública, a DGAC assegura as actividades de natureza empresarial que hoje designamos por Desenvolvimento e Gestão de Aeroportos e por prestação de Serviços de Assistência à Navegação Aérea.

Alguma Transparência

O Gráfico 2 ilustra a Receita e Despesa dos três mais importantes aeroportos geridos pela Direcção Geral da Aeronáutica Civil. Sem ofensa, omitimos o Aeroporto do Porto, com 35 e 752 contos de Receita e Despesa.
Por vezes, algo atrasa o Progresso: desde há muitos anos que a ANA, SA omite o detalhe da Receita e Despesa por Aeroporto. É certo que, na década de 1950, não há opinião pública que possa criticar o Governo por os aeroportos de Santa Maria e Sal subsidiarem os de Lisboa e Porto.

Gráfico 2 – Receita e Despesa de Exploração, por Aeroporto (1954) (Milhares de Escudos)

Fonte: Elaboração própria, com base em DGAC, Anuário 1951/1954

Inadequação Institucional e Propostas Para o Futuro

O desenvolvimento, mesmo pacato, do Transporte Aéreo em Portugal põe em evidência a inadequação da estrutura da DCAC para responder às exigência que a Aviação Civil faz à Administração Pública e para exercer funções empresariais, a ser remuneradas pelos utilizadores.
Em 1973, o IV Plano de Fomento para 1974/1979 propõe

• a “reorganização da DGAC, como órgão da administração pública responsável, em âmbito nacional, pela execução da política aérea estabelecida, e fiscalização das actividades das empresas, tanto do ponto de vista da segurança da navegação aérea como da economia da exploração do transporte aéreo.”;
• a “adopção de fórmulas de gestão do tipo empresarial para o sistema aeroportuário principal e para o controle do tráfego aéreo e das telecomunicações aeronáuticas”, com a “criação de duas empresas públicas”.

Esta estrutura demora quinze anos a implementar, com as decisões tomadas em 1998.

2.2. Gestão de Aeroportos pela Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea (ANA, E. P.)

a) ANA, EP – A Confusão Excessiva

Uma Empresa e Duas Funções

Apesar da bondade das propostas do IV Plano de Fomento, em 1976 e 1978, os Programas do I e II Governos propõem “uma empresa pública responsável pelo planeamento e gestão dos aeroportos nacionais e pela navegação aérea”. Desde a sua criação, a ANA, EP, integra duas actividades empresariais específicas e que justificam uma empresa cada.

Legislar Sem Cuidado

O Decreto-Lei n.º 122/77, de 3 de Março “Cria na dependência do Ministério dos Transportes e Comunicações a Direcção-Geral da Aviação Civil (DGAC) e a Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea (ANA, E. P.).”
A Resolução n.º 136/78, de 9 de Setembro do Conselho da Revolução “declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade” normas contidas no Decreto-Lei n.º 122/77.
A Resolução n.º 154/78, de 17 de Outubro, “Nomeia uma comissão para desempenhar transitoriamente as atribuições que haviam sido cometidas à empresa pública Aeroportos e Navegação Aérea”.
Em 1979, a criação da ANA, EP, sana este incidente, revelador de alguma falta de cuidado.

Confusão Entre Entidade Reguladora e Empresas Reguladas

O IV Plano de Fomento propõe, ainda, a “reorganização da DGAC, como órgão da administração pública responsável, em âmbito nacional, pela execução da política aérea estabelecida, e fiscalização das actividades das empresas, tanto do ponto de vista da segurança da navegação aérea como da economia da exploração do transporte aéreo.”.
Na estrutura da ANA, EP de 1979, não é clara a separação entre a empresa pública a fiscalizar e a administração pública que a fiscaliza.

Desenvolvimento e Gestão dos Aeroportos da Região Autónoma da Madeira

A autonomização dos aeroportos da Região Autónoma da Madeira começa na década de 1980. Em 1991, a criação da ANAM – Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA culmina este processo, ao “mediante concessão, encarregar-se da exploração das infra-estruturas aeroportuárias e promover as obras da sua ampliação.”. Em 2012, a ANAM, SA é detida pela ANA, SA (70%), Região (20%) e Estado (10%).
O Contrato de Concessão é assinado em 1993 e o Aeroporto de Santa Catarina é ampliado. O financiamento da obra gera uma dívida, actualmente na ordem de 200 milhões de euros. A ANAM negoceia a prorrogação do prazo de concessão até 2053, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro.
O exercício de 2011 encerrou com um Resultado Líquido positivo de € 5,6 milhões. A exploração do Aeroporto de Porto Santo é estruturalmente deficitária e subsidiada pelo Aeroporto de Santa Catarina.
Se esta estrutura não for alterada, e não é fácil de alterar, quem comprar a ANA, SA passa a ser “sócio” do estado Português e do Governo da Região Autónoma da Madeira. Tem ainda uma dívida relevante, um prazo de concessão a negociar e a obrigação de gerir um pequeno aeroporto, estruturalmente deficitário.

1994: Agravar a Confusão

Em 1994 (6), está em causa cometer à ANA, EP, “as competências residuais que, em matéria de aeroportos, aeródromos, servidões aeronáuticas e navegação aérea, ainda se mantinham transitoriamente na DGAC após a criação da ANA, E.P.”. Em 1998 (7), o Governo reconhece que “Esta situação, além de indesejável pela falta de transparência que encerra no plano da organização e separação do exercício de funções estatais, é, ademais, incompatível com a prevista privatização da ANA, E. P.”.

b) A Empresa Pública de 1979

Poderes do Estado e a Actual Privatização

Vimos como a ANA, EP é criada sem o devido cuidado a legislar e com confusão entre a Regulação e o Ser Regulada. Esta confusão ainda se manifesta em 1994, quando os tempos conturbados de 1977/1979 já estão longe.
As disposições do Decreto-Lei e dos Estatutos da ANA, EP, assim como a maneira como são aplicados, justificam uma análise cuidadosa neste tempo de Privatização de 2011/2012, dominada pelo objectivo de obter um “encaixe” significativo.
A nova Empresa Pública tem “os poderes do Estado” em vários campos e estes poderes são assumidos pela ANA, SA, criada em 1998. A confusão que descrevemos na alínea anterior, entre outros, ilustra algo que, na actualidade, pode passar despercebido:

• a informalidade da relação entre Estado e Empresa Pública, sobretudo durante os longos anos de instabilidade politica (na realidade, até ao primeiro Governo de maioria absoluta de Aníbal Cavaco Silva): entre Governo, Administração Pública e Gestão de Empresa Pública pode haver muitas tensões, mas há um sentimento de “tudo é Estado”.

Em 2012, vale a pena ver “isto” de bem perto.

Uma Empresa Publica Rentável

A ANA, EP distingue-se por não dar prejuízo e por o seu Resultado Líquido cedo mostrar uma evolução positiva e significativa – o Gráfico 3 ilustra esta evolução.
Este período coincide com o acumular de prejuízos pela Transportadora Aérea Nacional, financiada pelo contribuinte. Sem rigor científico, mas com o tempo vivido, podemos afirmar que, durante muitos anos, a Politica de Transporte Aéreo do “accionista Estado” teve a preocupação imediata de encaixar os lucros da ANA (EP e SA) e pagar os prejuízos da TAP (EP e SA).

Gráfico 3 – Evolução do Lucro Líquido da ANA, EP (1982/1998) (milhões de contos)

Fonte: Elaboração própria, com base em ANA, EP, Relatório e Contas de 1998 (p.34) e de 1991 (p.26)

Este período coincide com o acumular de prejuízos pela Transportadora Aérea Nacional, financiada pelo contribuinte. Sem rigor científico, mas com o tempo vivido, podemos afirmar que, durante muitos anos, a Politica de Transporte Aéreo do “accionista Estado” consiste em encaixar os lucros da ANA (EP e SA) e pagar os prejuízos da TAP (EP e SA).


A Bem da Nação
Albufeira 9 de Outubro de 2012
Sérgio Palma Brito

Notas

(1) O nosso objectivo é ajudar o leitor a compreender o Processo em Curso de Privatização da ANA, SA, tema de que nos ocuparemos no último post desta série.
Tudo o que publicamos antes deste último post visa informar o leitor e, sobretudo, situar o contexto em que se situa o referido processo.
O presente post completa os seguintes
-Privatização da ANA (1): Turismo, Transporte Aéreo e Grupo ANA (6 de Agosto de 2912)
-Portela 2012 – Imparcialidade, Transparência e Não Descriminação na Atribuição de Slots (23 de Julho de 2012)
Muito brevemente, publicaremos posts sobre o INAC – Instituto Nacional da Aviação Civil e a pouco conhecida evolução do Licenciamento de Actividades e Fixação das Taxas nos Aeroportos.
Podemos, depois, passar
-ao post sobre Regulação Económica e da Qualidade de Serviço,
-e ao que, finalmente, analisa o actual Processo em Curso de Privatização da ANA, SA.
Havendo força e alento, estamos em condições de analisar o Sistema Politico Administrativo e Empresarial da Aviação Civil em Portugal. Não é fácil, mas é a base do conhecimento para construirmos a futura Administração e Regulação da Aviação Civil e podermos lidar com a gestão privada de ANA, TAP e, quem sabe, da NAV, EP.
Entretanto, sugerimos ao leitor mais curioso a leitura de
-Privatização da TAP Air Portugal: de Salazar à Actualidade
(2) Apresentamos as nossas desculpas pelo tecnocratês, então florescente.
(3) Aceder ao estudo em: https://docs.google.com/open?id=0Bwm0NmwjZfYiejI3QXh5OXZVNE0
(4) “Nota do Presidente”, Relatório da ANA, SA, referente a 2005.
(5) Esclareçamos a possível confusão. Por uma questão de coerência da série, remonta a 1982, referimos sempre os números da ANA, SA, que não compreendem os da sua subsidiária ANAM, SA, a qual está incluída no Grupo ANA.
(6) Decreto-Lei n.º 121/94, de 14 de Maio “Aprova a Lei Orgânica a Direcção-Geral da Aviação Civil e altera o Estatuto da ANA, E. P., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 246/79, de 25 de Julho”.
(7) Preâmbulo do Decreto-Lei nº 133/98, de 15 de Maio que, cria o INAC.