O Algarve às Sextas (2012.02.10)Actualidade do Plano Regional do Algarve (1963/1974)

No início de 1963, a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, por decisão do Ministro das Obras Públicas Eduardo Arantes e Oliveira, começa a elaborar o Plano Regional do Algarve. Entre 1963 e 1967, a DGSU tem o apoio de uma equipa italiana, liderada pelo Arquitecto Luigi Dodi.
Salazar e Caetano, cada um à sua maneira, matam o PRA – voltaremos a este tema.
Ainda hoje não entendemos como a Democracia faz cair uma Cortina de Silêncio sobre o Plano Regional do Algarve.

a) O Frustrado e Frustrante Enquadramento Legal


→ 1963: Proposta de “Medidas Preventivas”


Em Maio de 1963, durante a fase inicial da elaboração do PRA, o Director Geral da DGSU informa o Ministro: ”Dentro de poucos dias submeterei à apreciação de Vossa Excelência um projecto de decreto-lei estabelecendo zonas de construção condicionada junto à costa algarvia, e na zonas interiores de maior interesse paisagístico e histórico.”.

Dois meses depois, insiste: ”Entretanto também se trabalhou no estudo de disposições legais que acautelem, no período de elaboração do plano, a conveniente utilização ou preservação de terrenos já classificados como de singular valor, e estão em estudo problemas relacionados com a aquisição de terrenos e financiamento, cuja resolução se considera, por experiência, essencial para garantir a viabilidade da futura execução dos dispositivos urbanísticos que estão sendo concebidos.”.

Este diploma legal parece ser (não temos acesso ao texto) o equivalente a Medidas Preventivas, é mencionado em documentos posteriores (DGSU, 1964a e DGSU, 1966), mas não chega a ser aprovado.

→ Regime Legal dos Planos de Escala Local e Regional


Até 1983, não existe legislação específica sobre Planos de Escala Regional, pelo que cada Plano exige um diploma.

Em 1959, a Lei 2 099, de 14 de Agosto aprova as Bases do Plano Director de Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa.

Na ausência de legislação geral que enquadre o PRA, em Janeiro de 1964, a equipa de Luigi Dodi afirma estar previsto  “Um documento legislativo próprio a juntar e a integrar ao já existente (o das «Medidas Preventiva»)”. A exemplo do Plano da Costa do Sol e de Lisboa, o PRA seria formalizado por diploma legal especifico.

Em 1966, é referido “Um expresso instrumento legislativo, em acréscimo e como integração daquele existente, deverá ser estudado para o Algarve”. O texto do Anteplano integra um embrião deste documento legal.

A realidade é simples: depois do projecto de diploma sobre «Medidas Preventivas», o da formalização do Pano de 1966 não é aprovado. Ignoramos a intervenção de Salazar neste processo.

→ Propostas de uma Politica de Solos


A Informação da DGSU de 28 de Junho de 1964 (sobre o Relatório de Maio do mesmo ano), é explicita: “Para que a iniciativa particular, indispensável à consecução do plano, encontre campo favorável de acção, ainda se torna necessário que o Estado, directamente ou através dos Municípios institua, em devido tempo, uma politica de solos, isto é, oportunamente adquira as áreas de terreno particular necessárias à ordenada e económica expansão urbana e ao fomento da criação de núcleos hoteleiros apropriados.

Esta medida cautelar é de fundamental importância para a própria economia dos empreendimentos e sem ela o faseamento da execução será substituído pela desordem das iniciativas desarticuladas. O que se tem verificado no desenvolvimento dos planos de urbanização das sedes de concelho do País, - confirmar-se-á, ainda mais clamorosamente na realização dos planos regionais se por quem de direito não forem tomadas decisões oportunas e eficientes.”.

A proposta de uma Politica de Solos é coeva de outras, que a concretizam.

→ Proposta de Aquisição de Terrenos Pelo Estado


Em Abril de 1964, é proposto, para o período 1965-1967, um total de 250.000 contos “para a aquisição e expropriação de terrenos a realizar nos primeiros núcleos turísticos a desenvolver e em outros que se projecte vir a instituir posteriormente.”.

O Relatório de Maio de 1964 reconhece a “impossibilidade de controle do preço dos terrenos na região, pelo Estado – como inicialmente se propusera como garantia de exequibilidade das disposições a planear” e que o “ processo já conhecido de evolução dos preços, logo que divulgado o plano, conduz a uma subida rápida dos relativos aos terrenos onde se consente a construção, sobrecarregando os investimentos necessários até ao ponto de retrair a iniciativa privada, com manifesto prejuízo do ritmo de desenvolvimento desejado “.

O Relatório defende  que os “benefícios de carácter público justificam, em nosso parecer, o investimento imediato na aquisição de terrenos ou a pronta promulgação de especial legislação que bloqueie os preços e estabeleça o seu justo valor para efeito de eventual expropriação futura e atribuição de mais-valias ”.

Este parágrafo parece sugerir que a compra de terrenos pode ser um “plano B”, uma vez frustrada a aprovação de «Medidas Preventivas».

→ O Ministro Apoia as «Medidas Preventivas» e Sai de Cena


Como vemos a seguir, o Ministro das Obras Publicas, em 29.6.1964, exara um primeiro despacho sobre o Relatório de Maio de 1964. A 6 de Julho e, após “completar a leitura atenta do Relatório”, exara novo despacho de importância política relevante.

Nele destaca “especialmente a indicação do relatório de que é indispensável a «pronta promulgação de legislação que bloqueie os preços (dos terrenos) e estabeleça o seu justo valor de eventual expropriação futura e atribuição de mais-valias».”.

Depois, acrescenta: “Não podendo ocupar-me pessoalmente deste assunto neste momento, só me resta pedir à D.G.S.U. que vá mais longe do que o simples enunciado que está feito no relatório nos termos mencionados acima, e me habilite no menor prazo que for possível com o estudo de legislação especial cuja necessidade é assim posta em foco em termos tão impressionantes.”.

Ignoramos o que impede o Ministro de se ocupar do assunto “neste momento”.

→ Dezembro de 1964: Plano Intercalar de Fomento Para 1965/1967

  Em Dezembro de 1964, o Plano Intercalar de Fomento para 1965/1967 considera “necessárias medidas urgentes destinadas a facilitar a cedência de terrenos em condições razoáveis para construções de interesse turístico com o fim principal de evitar a especulação; além das expropriações e do imposto sobre maior valia de terrenos, a introduzir em breve, será de prever a possibilidade de aquisição pelo Estado de terrenos em zonas de interesse turístico ainda pouco desenvolvidas, destinados a serem depois cedidos a preços razoáveis para neles se instalarem empreendimentos de reconhecido interesse turístico, bem como a concessão, para o mesmo fim, de terrenos do domínio público, em especial do domínio marítimo.”.

Desconhecemos um único exemplo da aplicação destas medidas.

b) Janeiro de 1964: Os Grandes Princípios Orientadores


→ Defender e Valorizar, no Contexto da Sociedade e Economia do Algarve


Depois deste percurso sobre a Politica, Leis e Planos, ocupamo-nos da substância do planeamento.

Em Janeiro de 1964, num curto relatório, a equipa de Luigi Dodi explicita o dilema que, ainda hoje, é a base do Ordenamento do Território. Obrigado a dar urgência à zona costeira, escreve que, por um lado, nela “se apresentam simultaneamente e com a mesma agudeza dois aspectos, por vezes contrários, por vezes concordantes: o da defesa da magnífica e delicadíssima paisagem da costa e sua vizinhança, o da valorização turística e económica dos estupendos recursos da região.”.

Por outro lado, “ ocorre encontrar o ponto de equilíbrio entre esta necessidade de desenvolvimento económico e a outra imprescindível necessidade de salvaguardar, o melhor possível, os valores artísticos, paisagísticos e do meio ambiente das melhores localidades, os quais, é oportuno recordar, são, em conjunto com o mar, o sol, as praias, elementos de primeira ordem, tanto no plano das vantagens económicas, como no do prestígio cultural.”.

Esta compatibilização do dilema entre Defender e Valorizar (ou Conservar e Desenvolver) insere o desenvolvimento do turismo na realidade social e económica do Algarve: “desenvolver aqui o turismo, quererá dizer assegurar a ocupação a muitos habitantes no Algarve que hoje são obrigados a emigrar, em particular os das regiões da serra e do Barrocal (excedentes de mão de obra agrícola); quererá dizer, promover um incremento na actividade secundária (indústria) e terciária (comércio e serviços), através dum evidente crescimento da procura de bens de consumo e de bens de equipamento.”.

→ Salvaguarda dos Valores do Meio Ambiente e Paisagísticos, em Especial na Zona Costeira

No ponto consagrado ao “Defender”, há duas propostas. A primeira define  as modalidades da “Defesa Integral” de um conjunto muito vasto de áreas da zona costeira, mais ligadas ao mar.

A segunda ocupa-se da “Defesa de localidades e zonas de agregados urbanos de particular valor histórico, ambiental e paisagístico”, com a lista dos Centros Urbanos e de Zonas Florestais, Históricas ou Arqueológicas.

Não são «propostas cegas». A título de exemplo, “Nas zonas com valor paisagístico, com o fim de conservar as características gerais do ambiente e de não impedir a visibilidade, julga-se possível permitir a construção com carácter muito extensivo e pouco frequente e com altura muito limitada.”.

→ Valorização de determinadas Localidades nas Quais se Prevêem núcleos turísticos e desenvolvimento hoteleiro


No ponto consagrado ao Desenvolver, temos duas Propostas. A primeira é sobre a “Possibilidade de edificação controlada de hotéis e pousadas, e ainda de grupos de habitação (zona geralmente recuada em relação à costa)”, seguida da lista das zonas onde esta edificação é possível.

A segunda proposta é mais importante. É definida a “Possibilidade de útil concentração de iniciativas turísticas e hoteleiras e de grupos de habitação, com estruturas de carácter técnico e social, onde poderão desenvolver-se todas as acções estimulantes que se tornem necessárias para o incremento económico das zonas” – segue uma lista, de onde sairão as cinco zonas do Planeamento Sub Regional inicial (ver a seguir).

A ocupação das zonas de concentração do Desenvolver, respeita normas: “a liberdade de construção seja concedida, desde que não existam os vínculos de estreito respeito paisagístico que são impostos a outras zonas, mas a construção deve ser, sobretudo, disciplinada através do estudo e actuação de planos orgânicos de valorização, o que se torna particularmente urgente e indispensável para as complexas construções turísticas de maior importância.”,

Em 1964, ninguém fala de Capacidade de Carga. A equipa tem em conta padrões italianos de ocupação das praias e uma visão: “será conveniente aguardar a realidade com largueza de previsões e com a experiência já adquirida pelos países europeus no que se refere ao desenvolvimento turístico.”.

A estimativa do planeamento do Algarve é de entre 70k a 200 k Camas de Hotel e de entre 300k a 500k camas de pensão, casas particulares, colónias. O total é de 700.000 camas.

→ Outras Propostas


O ponto sobre Infraestruturas, limita-se ao Aeroporto de Faro e à rede Rodoviária e anuncia o que será uma fraqueza do Plano e … do Algarve.

O ponto sobre “Valorização e redimensionamento da Agricultura” é extenso e anuncia a atenção de que a “redução da população agrícola” e a triologia “Racionalização, Mecanização, Intensificação” merecem em propostas futuras.

A “Actividade Industrial” “poderá ser posteriormente desenvolvida, segundo processos de racionalização e de aumento da produção”.

O documento finaliza com os “Encargos e custos relativos às fases de realização” e um conjunto de “Normas de Distribuição de Zonas” – estas Normas são uma primeira e fundamental formalização das propostas iniciais.

c) Maio de 1964: Planeamento Urbanístico da Região do Algarve


→ Documentos e Cartas do Plano Regional do Algarve


O Plano compreende quatro peças escritas: i) o Inquérito, elaborado em 1963, síntese do Algarve de então; ii) o  Esboceto da Faixa Marginal – Memória Descritiva, de Janeiro de 1964, elaborado por Luigi Dodi e seus colaboradores e referida antes; iii) o Relatório do Gabinete Técnico do PRA, de Maio de 1964, trabalho colectivo, de que é relator o Eng.º Augusto Celestino da Costa, de que nos ocupamos a seguir; iv) Anteplano Regional do Algarve, de Outubro de 1966, redigido por Luigi Dodi.

O PRA integra, ainda, três estudos: i) Plano e Carta Geral de Ordenamento Agrário do Algarve, a cargo do Eng.º Agrónomo João Cabral; ii) Salvaguarda e Valorização da Paisagem Urbana Existente (cerca de quarenta volumes, hoje dispersos em vários arquivos) a cargo dos Arquitectos Cabeça Padrão e Campos Matos; iii) Ordenamento Paisagístico do Algarve, a cargo dos Arquitectos Viana Barreto, Frazão Castello-Branco e Ponce Dentinho.

Com a excepção da Carta de 1966, não temos acesso a informação fiável sobre a maior parte das peças desenhadas, que suportam estes estudos. Há rolos, arquivados, algures na CCDRA.

→ O Relatório de Maio de 1964


Em 28 de Junho de 1964, o Director-Geral da DGSU envia ao Ministro uma Informação que acompanha o Relatório. A 29 de Junho o Ministro concorda e determina a distribuição do documento a “todas as entidades que devem ser ouvidas ou que há interesse em ouvir”.

Em 1964, os Serviços de Turismo são uma simples Direcção de Serviços, integrada no SNI – Secretariado Nacional da Informação. Reconhecida esta fraqueza, os Serviços de Turismo estão sob a tutela do Presidente do Conselho, sob especial atenção de Paulo Rodrigues, Sub-Secretário de Estado da Presidência.

Ao decidir elaborar o PRA, o Ministro das Obras Publicas ignora “os Serviços e a Politica de Turismo” – oficialmente, estes só conhecem o PRA em Julho de 1964 e … têm um mês para se pronunciar. A relação DGSU/SNI exige investigação adicional.

Deste Relatório, retemos apenas o Planeamento Sub Regional.

→ Planeamento Sub-Regional (1964/1974)


O Relatório de Maio de 1964 propõe “iniciar-se imediatamente a elaboração dos planos parciais de urbanização das áreas onde está prevista a concentração de empreendimentos turísticos os quais, em regra, nestas zonas, só poderão autorizar-se quando se integrem em estudos de conjunto.”.

Estão em causa cinco Sectores: “Meia Praia, Alvor à Praia da Rocha, Armação de Pêra, Quarteira [na realidade, Vilamoura] e Manta Rota a Monte Gordo. Destes, só o relativo a Quarteira, por se localizar numa só propriedade, se admite poder vir a ser objecto de estudo de conjunto a empreender pela iniciativa privada. Os restantes, por abrangerem áreas de propriedade muito parcelada, deverão constituir encargo da Administração Publica.”.

Estes “planos parciais condicionarão também o traçado e desenvolvimento das redes de abastecimento de água e de esgotos.”.

Destes Planos, só o de Vilamoura vinga. É alterado, no virar do milénio, por Andre Jordan e a sua equipa, no Vilamoura XXI.

→ 1965: Premissas Fundamentais dos Estudos Sub Regionais


Em Março de de 1965 (DGSU, a DGSU elabora as Premissas Fundamentais dos Estudos Sub Regionais.

Delas destacamos “A concentração, como norma, da expansão urbano-turística em núcleos vitalizados e se possível aproveitando centros urbanos já existentes. Dispersão, só em casos excepcionais: anti-económica em 1.ª instalação (alongamento de infra-estruturas e dispersão do equipamento urbano de base) e em exploração turística. Este critério contraria o aproveitamento sistemático de todas as pequenas praias isoladas, - que deverão constituir “refúgios” e “reservas” de tranquilidade.”.

Dos Pontos a Considerar, lembramos: “5 – Graduação das áreas de terreno destinadas a cada tipo de ocupação (hotéis, motéis, aparthoteis, blocos residenciais, residências, bungalows, etc); 6 – Volumes e cérceas das construções.[…] 12 – Diversidade de estudos na unidade regional. Imaginação, “modernidade”, mas fidelidade às raízes tradicionais arquitectónicas. Evitar a monotonia da identidade de expressão plástica em todo o Algarve e as “fórmulas” ou “receitas. […; 16 – Impossibilidade de os urbanistas aceitarem novos trabalhos particulares nas “suas” zonas, antes de o seu estudo estar superiormente aprovado e enquanto durar a sua colaboração oficial ás Câmaras.”.

→ Proposta da DGSU e Decisão do Ministro das Obras Públicas


Em Abril, o Director Geral da DGSU volta a garantir ao MOP que “o desenvolvimento turístico urbanístico deve respeitar, no essencial, a «personalidade» da província, quer no aspecto paisagístico quer no aspecto da expressão arquitectónica tradicional. Pretende-se que, na medida do possível, a nova ocupação territorial não só não destrua ou lese gravemente o notável equilíbrio do «meio» que agora é timbre e encanto do Algarve, como também o valorize pela alta qualidade plástica dos conjuntos urbanos e pelo bom nível de estruturação urbanística.”.

No mesmo dia, o Ministro despacha: “Aprovo. […] Como vamos todos acompanhar atentamente o desenvolvimento dos estudos, a todo o tempo se poderão introduzir na orientação que fica estabelecida os ajustamentos que a experiência recomendar. Neste aspecto há que contar, para além dos contratos, com a disposição dos Urbanistas contratados para realizarem o seu melhor. Como é óbvio, será assegurada a melhor articulação destes estudos c/os relativos ao plano geral orientado pelo Arq. Dodi[será o Anteplano de Outubro de 1966]. Deixo, mais, ao cuidado do Exmo. D. Geral, cujo carinho por este assunto há que assinalar, a definição da forma de fazer interessar nos estudos que vão ser elaborados a Comissão Regional, com menção especial do SNI e das Câmaras Municipais directamente empenhadas nos resultados destes estudos. A sugestão de fomentar nestas a orientação de serviços Técnicos competentes, capazes de apoiarem na sua tarefa neste domínio, merece todo o meu apoio. Deixo registada a impressão de que o grupo do Alvor deverá abranger também a área de Ferragudo.”.

Brevemente, voltaremos ao Planeamento Sub Regional.

d) Sobre a Actualidade do Plano Regional do Algarve


Há dois factos indesmentíveis. O mais importante é que, a tempo e horas o Ministro das Obras Públicas e os Serviços de Urbanização tomam as medidas necessárias para assegurar um planeamento realista do previsível desenvolvimento turístico do Algarve. O ouro facto é de, a exemplo do que acontece com Duarte Pacheco com o Plano de Urbanização da Costa do Sol, as medidas propostas não serem acolhidas pelo poder politico. Duarte Pacheco sai pouco depois, Arantes e Oliveira demora três anos a sair.

Em Janeiro de 1964, as Propostas de Luigi Dodi defendem os valores naturais e ambientais, propõem um modelo ordenado para a Urbanização Turística e admitem «edificação dispersa estruturada». O desenvolvimento do turismo está inserido na Economia e Sociedade regionais, realidade reforçada no Plano de 1966 – a diversificação da economia é parte do Plano.

O ponto sobre as infra-estruturas é insuficiente e o valor ecológico da Ria Formosa não é identificado.

É a partir desta base que temos de compreender como e porquê da degradação do Ordenamento do Território e desenvolvimento urbano, residencial ou turístico.

Algarve, 10 de Fevereiro de 2012
Sérgio Palma Brito


Referências
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização (1963) Plano Regional do Algarve: Inquérito.
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização - Dodi, Reggio, Morini, Toschi (Janeiro de 1964), Planeamento Urbanístico da Região do Algarve “Esboceto da Faixa Marginal”: Memória Descritiva,.
Presidência do Conselho (Abril de 1964) Relatório Preparatório do Plano de Investimentos para 1965-1967, Relatório do Grupo de Trabalho nº 13, Turismo, Lisboa.
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização (Maio de 1964) Planeamento Urbanístico da Região do Algarve – “Esboceto” e Orientação Geral, Relatório do Gabinete Técnico do Plano Regional do Algarve.
Presidência do Conselho (1964) Plano Intercalar de Fomento para 1965/1967, Lisboa.
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização – João Cabral, Carvalho Cardoso, Oliveira e Silva, Rhodes Sérgio (1965) Notas sobre o Esboço da Carta Geral de Ordenamento Agrário do Algarve, Lisboa.
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização - Luigi Dodi (1966) Anteplano Regional do Algarve, Milão, tradução portuguesa, Lisboa.
Presidência do Conselho (1966) Trabalhos Preparatórios do III Plano de Fomento, Grupo de Trabalho nº8, Sub Grupo de Trabalho de Urbanização.
Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização – Viana Barreto, Frazão Castello-Branco e Ponce Dentino (1969) Ordenamento Paisagístico do Algarve, Estudo Preliminar, Lisboa.