António de Oliveira Salazar é Presidente do Ministério a partir de 5 de Julho de 1932. A partir de 27 de Setembro de 1968, Marcello Caetano é Presidente do Conselho. Durante mais de trinta e seis anos, Salazar governa em Ditadura. As decisões em matéria de Política de Solo e de Planeamento Urbano são da sua responsabilidade última e traduzem o melhor que uma Ditadura pode dar ao País. Façamos um percurso sintético por estes anos.
a)Política de Solo
Þ Conceito e Aplicação em Portugal
Na ocorrência, Política de Solo consiste em intervenção pública que
· disponibilize solo para edificar alojamento e serviços, a preço razoável e fiscalidade adequada, de modo a evitar o entesouramento/especulação de terrenos e as suas consequências negativas para a Sociedade, garanta as redes de infra-estruturas urbanísticas publicas,
· permita planeamento orgânico do conjunto e dos núcleos urbanos.
Esta Política é crucial em lugares e momentos de grande surto de urbanização e edificação: Costa do Sol, Lisboa e Algarve, a partir do início das décadas de 1930, 1950 e 1960, respectivamente.
Þ Duarte Pacheco (1933/1944)
Durante os anos em que é Ministro das Obras Públicas pela primeira vez (1932/1936), Duarte Pacheco toma duas medidas de Política de Solo. A primeira é a legislação sobre Expropriação, publicada entre1929 e 1944, que “permitiu o rápido surto de obras públicas no tempo do ministro Duarte Pacheco, e a ela deve ainda a CM de Lisboa o poder de dispor actualmente de grandes áreas para a realização de programas habitacionais de grande vulto” (1). Lembramos exemplos desta política: “ O ministro, apoiando-se nos estudos preliminares, inicia, a partir de 1934, as expropriações para viabilizar o Parque de Monsanto, o Estádio Nacional e a auto-estrada, projectos determinantes para o estado marcar o território da Costa do Sol e encabeçar a liderança das mudanças em curso [...] O valor da propriedade rústica é fixado por uma comissão de peritos, de cuja decisão não é admitido recurso. Com o plano aprovado [Plano de Urbanização da Costa do Sol], este procedimento ficava legalizado e equipamento público local envolvia largas centenas de hectares.” (2).
A segunda medida data do início de 1935, quando Duarte Pacheco apresenta, à Assembleia Nacional, a Proposta de Lei sobre a Urbanização da Costa do Sol. Entre outras, estão em causa medidas cautelares, prévias à aprovação do Plano e a formalização deste. O Plano abrange parte dos concelhos de Cascais, Oeiras e Lisboa e implica formalização por lei específica (3). Do preâmbulo da Proposta de Lei, citamos:
“Aprovados nas suas linhas gerais os anteprojectos que já lhe foram presentes, conta o Governo dentro de poucos meses ter concluído os projectos definitivos do plano de urbanização.
Importa agora, de acordo com as regras normalmente seguidas em matéria de urbanização, estabelecer alguns princípios que assegurem a possibilidade de realização do referido plano.”.
As disposições do Artigo 5º da Proposta de Lei são as mais polémicas. Segundo o Parecer da Câmara Corporativa, “podendo ser consideradas, ao primeiro exame, uma limitação de direitos dos proprietários na região a urbanizar, são todavia fundamentais à face da economia e do alcance da proposta de lei.”. Na Assembleia Nacional, Mário de Figueiredo afirma: “a disposição deste artigo 5º e seus parágrafos, sob o ponto de vista do direito de propriedade, é das cousas mais graves que há na proposta.” (4).
O Plano de Urbanização da Costa do Sol não é aprovado. Duarte Pacheco sai do Governo em Janeiro de 1936, facto que tem consequências:
“Os adversários deste intervencionismo estatal aproveitam a substituição do titular das Obras Públicas e Comunicações e pressionam o novo Ministro, que parece ser receptivo à suspensão do processo. […]. Os interesses associados à propriedade fundiária conseguem impor-se, aproveitando a perda de poder político do defensor da municipalização dos solos. (5)”.
Franco Nogueira escreve: “Acima de tudo, porém, está posto o caso Duarte Pacheco. No país, este é popular e admirado; mas o seu dinamismo por vezes atrabiliário lesou muitos interesses particulares; politicamente tem a oposição dos meios da União Nacional e da ortodoxia do regime; e uns e outros pretendem o seu afastamento.” (6).
Duarte Pacheco volta ao Governo, em Maio de 1938, acumulando funções com a Presidência da Câmara de Lisboa. O seu ímpeto político faz-se sentir até morrer, no exercício de funções, num acidente de automóvel, em Novembro de 1943.
Þ Região de Lisboa, na Década de 1950
Morre Duarte Pacheco e a legislação que fizera aprovar “não deixou de provocar determinadas reacções, o que veio a originar a adopção de medidas legais posteriores […]. Estes diplomas visaram uma maior garantia dos proprietários, no sentido da fixação da justa indeminização.” (7).
Poucos anos depois, o fenómeno urbano passa a ser “o mais importante de todos os fenómenos sociais ocorridos em Portugal nas últimas décadas. Mas o ritmo com que se tem processado a partir de 1950, especialmente na região de Lisboa, excede qualquer previsão que, porventura, tivesse sido formulada em períodos anteriores” (8).
Há a consciência da natureza estrutural do que se está a passar: “trata-se de um aspecto que terá de estar sempre presente em matéria de previsões de crescimento urbano, porquanto o grau de concentração de recursos materiais e humanos [que ficou apontado] há de fazer com que estas regiões continuem a funcionar como polos de atracção do desenvolvimento económico e, por consequência, da população.”.
A miséria da nova urbanização é reconhecida: “enquanto em 1950 a existência de barracas era um problema fundamentalmente urbano, agora é também um problema suburbano: embora muito se fale nos «bairros de lata» da capital, por serem mais facilmente vistos, é maior o número de agregados domésticos vivendo em condições semelhantes em torno de Lisboa. E o mesmo acontece no Porto.”.
Em 1959, a Lei 2 099, de 14 de Agosto “Promulga as Bases do Plano Director de Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa”. O Plano será elaborado no prazo de três anos e a DGSU “deve estudar e propor, no prazo de um ano, as normas reputadas mais urgentes” [o sublinhado é nosso]. Estes prazos não são respeitados e, em 1972, o Plano não se encontrava aprovado pelo Governo, quando nova decisão política é tomada.
A partir do início da década de 1950, não há Politica de Solo ou Plano para estruturar a formação das grandes áreas urbanas de Lisboa e Porto.
Þ Expropriações e Mais-Valias
Em 1948, a legislação sobre questões conexas com o problema da habitação “lançou-se decididamente pela expropriação e mais-valias.” (9).
Em matéria de Expropriações, há mecanismos contraditórios na aplicação da legislação. Para começar, a lei ”apenas impôs a obrigação de adquirir, mas não dotou os Municípios dos fundos necessários para este efeito”.
Depois, a expropriação “fica naturalmente pendente da existência de planos de urbanização”, mas, como vimos, não há planos de urbanização formalmente aprovados.
Por fim, a Lei obriga, na maior parte dos casos, a pagar o valor venal do terreno, isto é o “preço de venda em condições normais de mercado, atendendo ao fim a que o prédio estava destinado”. Acontece que
· “a simples inclusão em planos de urbanização e a realização de obras de equipamento provocam não só a valorização do terreno, mas ainda o desejo do proprietário o conservar, na perspectiva que o tempo lhe proporcionará melhores ganhos”,
· “num processo de expropriação com recurso – e já se viu que acontece frequentemente – o valor é atribuído com base num mercado fortemente viciado pela especulação”.
A lei de 1948 define, ainda, um regime de mais-valias, mas não temos informação sobre a sua aplicação.
Þ Plano Regional do Algarve (1963/1964)
No caso do Algarve (10), a Lei de Meios para 1964 autoriza o Governo “a instituir e a cobrar, já no ano de 1964, um imposto destinado a onerar a propriedade dos terrenos para construção situados em zonas de rápido desenvolvimento regional e especialmente nas consagradas à expansão do turismo.”. Esta disposição não é regulamentada e não encontramos exemplos da sua aplicação.
Vimos como a Política de Solo é proposta fundamental do Plano Regional do Algarve, no período 1963/1964:
· é elaborado um diploma legal de medidas cautelares (a exemplo do Plano da Costa do Sol) e é previsto outro para formalizar o Plano – nenhum é divulgado,
· as propostas de Política de Solo começam por ter o apoio do Ministro das Obras Públicas, mas logo as deixa cair,
· por esta altura, é conhecida a incapacidade em aprovar o Plano Director de Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa.
Eduardo Arantes e Oliveira é Engenheiro e Ministro das Obras Públicas entre 1954 e 1967. Deve conhecer o precedente de Duarte Pacheco e cauciona a informalidade do Planeamento Urbano de Escala Local. No Plano Regional do Algarve, porquê ousa afrontar Salazar e porque sai de cena?
b)Planeamento Urbano de Escala Local
Þ Enquadramento Político
Fernando Gonçalves define dois períodos na legislação do Planeamento Urbano de Escala Local:
· Duarte Pacheco inicia “um primeiro e fecundo período de actividade legislativa, o qual pode ser balizado [...] entre 1932 [criação do MOPC] e 1945 [termo II Guerra Mundial].”,
· “Após a vitória dos Aliados sobre as potências do Eixo, o regime procurou alargar a base social em que se sustentava. Na prática isso implicou uma inversão completa da política urbanística até então seguida por Duarte Pacheco [...]. Entra-se assim num segundo período, balizado pelos anos de 1946 a 1958, durante o qual se procede à montagem do sistema formal de planeamento urbano, progressivamente construído com o papel dúbio que dele era esperado: avalisar a especulação e, simultaneamente, alimentar a ficção de que o país estava a ser planeado.” (11).
Þ A Informalidade do Sistema
Em 1946, o Decreto-Lei sobre o Anteplano de Urbanização permite o que o autor designa por “planeamento em ciclo sem fim” [itálico no original]:
· “o estudo de um plano geral de urbanização passou a caminhar do esboceto para o anteplano sujeito a revisão; do esboceto de revisão do anteplano, para o anteplano revisto sujeito a remodelação; do esboceto remodelado do anteplano revisto e remodelado sujeito a alteração; e assim sucessivamente …”.
O autor lembra “de 1944 a 1971 nem um único plano geral de urbanização mereceu atingir o estatuto de plano aprovado em conformidade com a Lei.”.
A consulta de Arquivos confirma uma flexibilidade adicional: uma alteração parcial a uma destas peças. É assim que o Ministério das Obras Públicas legaliza a localização do Hotel Algarve, levando Salazar a reconhecer:
· “A única informação nova constante nos últimos documentos é que uma fracção ou pequena zona da Praia da Rocha, precisamente no sítio em que deve construir-se o hotel tem um anteplano aprovado mediante prévio parecer do Conselho Superior de Obras Públicas. Se bem entendo, não possuímos um plano definitivo e definitivamente aprovado da Praia da Rocha que era por onde devia começar-se. Receio que se cometa um erro grave permitindo edificações entre a Avenida e a Praia, ocultando esta; e creio que é isto que vai acontecer. A pressão dos interesses em causa não compensa o risco de se prejudicar o futuro da instância. Vejo porém que a edificação foi já aprovada pelo Ministério das Obras Públicas e certamente os interessados só com essa autorização podiam continuar a construir, sem recurso ao Secretariado, se quisessem dispensar a declaração de utilidade turística, ou seja a isenção de impostos. Aquela é declarada agora muito à contre-coeur e com a nota de que terei de responsabilizar os Serviços que apresentem a despacho processos nestes termos.” (12).
Þ 1965: “O” Despacho de Salazar Sobre o Algarve
Em Abril de 1965, no quadro do licenciamento do “Restaurante Residencial «Toca do Coelho»”, o Presidente do Conselho exara o mais completo e estruturado dos seus Despachos sobre Estabelecimentos Hoteleiros do Algarve. Começa com o “Chama-se a atenção dos serviços para os seguintes pontos:” e elenca esses pontos:
a)a razão de na Quarteira não haver edifícios que tragam às novas construções imposições paisagísticas ou de tipicidade não tem valor. É preciso começar por algum prédio de gosto e neste ponto os Serviços podem exercer uma acção útil.
b)receio que estejamos estragando o Algarve com a pressa em dotá-lo de certo número de quartos considerado necessário ao desenvolvimento o turismo. Mas o turismo há-de passar e o Algarve fica. E se o deformamos por causa do turismo, nunca mais o recomporemos.
c)É necessário que em cada estudo técnico, os Serviços façam referência a se há plano de urbanização na localidade e se o edifício está enquadrado nesse plano; se há rede de esgotos e se os do edifício considerado ficam ligados à rede geral ou como estão previstos os esgotos próprios do prédio; se há água canalizada da rede pública, e por fim se está assegurado o fornecimento de energia. As queixas a este respeito são grandes e há que tomar as decisões se os respectivos problemas não estiverem bem resolvidos.
d)Um dos pontos mais importantes consiste em não deixar perder-se a vista do mar, com a sistemática implantação dos hotéis sobre as praias, porque é necessário salvaguardar a beleza natural para os que não estão hospedados. Sob este aspecto têm-se deixado cometer erros graves que bem se podiam evitar.”.
Þ Leitura Crítica do Despacho de Salazar
A alínea a) enquadra-se na linha da maior dos despachos de Salazar sobre a arquitectura dos Estabelecimentos Hoteleiros.
A alínea b) é premonitória e seria séria se redigida por alguém sem o poder que Salazar tem. Se o Presidente do Conselho “receia”, então porque não assume as suas responsabilidades e exerce o poder que tem? A primeira razão do Algarve estar a ser “estragado” reside na ausência de formalidade, rigor e transparência em Política de Solo, Planeamento Regional e Local e Edificação Urbana.
A alínea c) levanta três questões distintas:
· a referência a Plano de Urbanização é impossível (não os há) e contraditória com a Política do Governo de privilegiar a informalidade do Anteplano e não aprovar um único Plano de Urbanização,
· a referências às Redes Públicas é paradoxal: não as há nos núcleos urbanos da vilegiatura (Albufeira, Praia da Rocha etc.) e a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização não as impõe nos novos empreendimentos em desenvolvimento fora dos Perímetros Urbanos tradicionais,
· a preocupação com a vista mar perturbada por hotéis é datada (Salazar opõe-se à edificação dos hotéis Sol e Mar e Algarve), mas ignora a edificação de correntezas de prédios de rendimentos em muitas frentes mar.
A leitura crítica desta alínea é reforçada por uma frase do Despacho sobre o Hotel Algarve: “Se bem entendo, não possuímos um plano definitivo e definitivamente aprovado da Praia da Rocha que era por onde devia começar-se”. Ignora Salazar que não há um único “plano definitivo e definitivamente aprovado”?
Salazar parece querer ignorar terem sido excluídas as medidas de Política de Solo e de protecção da paisagem urbana e valores paisagísticos, do Plano Regional do Algarve.
c)Edificação Urbana
Þ 1951 – As Disposições do RGEU
Em 1964, as maiores críticas ao REGEU parecem copiadas das que fazemos sobre Directivas Comunitárias: “demasiado rígido em muitas prescrições” desconhece a realidade da “habitação de carácter social e todos os condicionamentos da habitação rural”, as carências foram reconhecidas, “mas nada se sabe dos resultados da comissão nomeada há anos para o rever” (13).
O RGEU pode ser acusado de “ser quase exclusivamente dirigido a construção lucrativa nas zonas urbanas”, mas é injusto não reconhecer o mérito de muitas das suas propostas.
O RGEU inclui disposições sobre valores urbanos, históricos e paisagísticos que, a serem respeitadas, teriam dado ao País cidades e vilas mais bonitas. Não é excessivo afirmar que muitas delas são tão actuais como a violação de que são alvo.
Þ A Informalidade Forçada
Recordamos parte da avaliação do RGEU, feita em 1964:
· “a iniciativa privada, responsável por mais de 90% das habitações que se constroem, opera em condições paradoxalmente contraditórias: ora enfrentando toda uma série de dificuldades e inúteis formalidades, ora trabalhando num regime de plena licenciosidade e anarquia.”.
Com efeito, o RGEU, a exemplo do que acontece com as Expropriações e com os Loteamentos Urbanos (na próxima semana!), é vítima de uma contradição insanável:
· por um lado, “As câmaras municipais não poderão conceder licenças para a execução de quaisquer obras sem que previamente verifiquem que elas não colidem com o plano de urbanização geral ou parcial aprovado para o local ou que, em todo o caso, não prejudicam a estética urbana.”,
· por outro não há um único “plano de urbanização geral ou parcial aprovado”, o que remete para a informalidade dos Anteplanos da legislação de 1946.
Þ A Incapacidade Municipal
Retomamos o balanço de 1964:
“A nível concelhio, não atingem a dezena os Municípios apetrechados com um quadro técnico mínimo no domínio do urbanismo e da edificação.
Por outro lado, a ausência de uma estrutura ao nível regional (ou distrital), faz depender de serviços fortemente centralizados e distantes a elaboração e a aprovação de planos e projectos, a concessão de verbas ou comparticipações, etc.”.
Esta é a realidade a nível nacional. O Algarve, com um sistema urbano estagnado entre 1940 e 1960, não deve estar longe da cauda do pelotão nacional. Esta realidade é de importância fundamental para compreendermos o que vai acontecer, no Algarve, a partir de 1965.
d)Actualidade das Mutações da Informalidade
Þ Recusa de um Balanço
Não é nosso propósito fazer um balanço, em matéria de Politica de Solo e Planeamento Urbano, dos “anos de Salazar”. Para o que segue, importa reter os seguintes aspectos
· o Algarve sofre dos mesmos males das regiões do País onde houve grande procura por edificação de alojamento e instalações. Pessoas, leis e processos são os mesmos – não é desculpa, é para nos entendermos;
· no Algarve, há de específico a Procura por estadias da Viagem Para Estanciar Durante o tempo Livre, muitas em alojamento privado. É o modelo das Áreas Turísticas da Bacia do Mediterrâneo: densificação de núcleos urbanos existentes e largos milhares de hectares de urbanização e urbanismo superior à média do País – é a diferença, que resulta de uma procura mais exigente.
· no Algarve, como na Costa do Sol e nas áreas urbanas de Lisboa e do Porto, falha a regulação pública. Falha porque o Governo de uma Ditadura sacrifica o interesse colectivo à prioridade do direito à propriedade e a nela se construir, segundo a iniciativa individual – as excepções, que as há, confirmam a regra;
· deveria ter havido mais ética de compradores e promotores privados? Há exemplos, mas são poucos e ai de quem não dê toda a força a esclarecida regulação pública;
· os apelos à “coragem politica para implodir os mamarrachos do Algarve” ignoram que essa coragem é necessária para implodir o complexo de leis, regulamentos, know who e não know how, que permitem a mutação da informalidade do Salazarismo em novas variantes, tão ou mais letais para o futuro de Portugal.
Þ Próximos Passos
Na próxima sexta-feira, entramos no cerne da questão: como é ignorado o “defender”, como o Loteamento Urbano é instrumento de Urbanização Dispersa, como o planeamento urbano é maltratado e o RGEU permite tudo e o seu contrário.
Algarve 4 de Fevereiro de 2012
Sérgio Palma Brito
2012.03.02.Algarve.Sexta
Referências
(1)Presidência do Conselho (1964b) Relatório Preparatório do Plano de Investimentos para 1965-1967, Relatório do Grupo de Trabalho nº 7, Mão-de-obra e Aspectos Sociais, Volume II, Parte III Habitação, Lisboa, p. 52
(2)Margarida Pereira, O Processo de Decisão Na Política Urbana, Dissertação de Doutoramento, Lisboa, 1994, p. 84
(3)Assembleia Nacional, Diário das Sessões, Suplemento ao n.º 9, 8.2.1935, pp. 3-4 e seguintes.
(4)Idem, p. 471. Mário de Figueiredo é amigo íntimo de Salazar, seu apoiante e, na linguagem actual, “um duro” do regime.
(5)Margarida Pereira, obra citada, p. 84
(6)Franco Nogueira, Salazar, Vol.II, p.351
(7)Documento da Nota (1), p. 52
(8)Idem, p. 18 e seguintes.
(9)Idem, p. 57 e seguintes. Apesar deste não é um texto de Direito, importa situar as fontes. Está em causa a Lei nº 2 030, de 22 de Junho de 1948, regulamentada pelo Decreto nº 37 758, de 22 de Fevereiro de 1950 – ver a Lei nº 2 018, de 24 de Julho de 1946, regulamentada pelo Decreto nº 35 831, de 27 de Agosto de 1946.
(10) Lei nº 2121, de 21 de Dezembro de 1963, Lei de Meios, Artigo 10º
(11) Gonçalves, Fernando (1989) Evolução História do Direito do Urbanismo em Portugal - 1851-1988, Instituto Nacional de Administração, O Direito do Urbanismo, Lisboa, p. 229
(12)Arquivo da Direcção Geral do Turismo, Caixas do Hotel Algarve, Despacho de 4 de Abril de 1964; Caixas do Hotel Toca do Coelho, para o ponto seguinte.
(13)Documento da Nota (1)
